Predsednikova najava izmene zakona o finansiranju

Najava predsednika države i vladajuće stranke, Borisa Tadića, da bi trebalo u okviru mera za borbu protiv korupcije promeniti i Zakon o finansiranju političkih stranaka, svakako može da rodi nadu da će nešto biti učinjeno na rešavanju problema koji Srbija ima zbog netransparentnog finansiranja partija, a koji se gura pod tepih godinama.

Međutim, ključna reč, kad je u pitanju i ovaj zakon i većina drugih antikorupcijskih propisa, ne bi trebalo da bude „promeniti“ nego „primeniti“. Uopšte nije sporno da Zakon o finansiranju stranaka ima dosta nejasnoća, da nije potpun i da neka pitanja nisu uređena na najbolji način. Međutim, i takav kakav je, da je primenjivan u proteklih pet godina, danas ne bismo bili gotovo u goroj situaciji nego što smo bili pre donošenja zakona. Naime, pre 2004 godine stranke su dobijale skromna sredstva iz budžeta, nisu morale da podnose izveštaje i građani su sumnjali da se finansiraju nelegalno. Danas parlamentarne stranke dobijaju znatno više novca iz budžeta, neke od njih podnose izveštaje o finansiranju kampanje i aktivnosti tokom godine, ali se do tih izveštaja teško dolazi, a i kada su dostupni, građani sumnjaju njihovu potpunost i verodostojnost.

Kod promene svakog zakona treba poći pre svega od iskustva sa primenom, koje na žalost nije veliko u ovom slučaju. Postoje međutim i odredbe za koje je od početka bilo očigledno da nisu dobre i koje se mogu promeniti. Organizacija Transparentnost – Srbija nije sedela skrštenih ruku u proteklih pet godina: još 2004, nakon analize finansiranja tadašnjih predsedničkih izbora smo izneli 25 predloga za promene osam članova koji su regulisali finansiranje predsedničke kampanje. Krajem 2006 smo predložili novi obrazac za izveštavanje o strukturi prihoda i rashoda izborne kampanje koji je tadašnji ministar finansija prihvatio. Republičkoj izbornoj komisiji smo dostavljali predloge za izmenu njihovog Poslovnika, kako bi se obezbedilo da se vrši kontrola i obezbedi javnost izveštaja o finansiranju kampanje. Od Ministarstva finansija smo tražili i dobili dvadesetak stručnih mišljenja o primeni pojedinih spornih odredaba Zakona. U radnoj grupi koja je pisala prvu verziju Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije naši predstavnici su ponudili odredbe koje su u potpunosti mogle da zamene postojeći Zakon o finansiranju stranaka. Amandmanima smo pokušali da delujemo i kada su krajem 2008 u Skupštini usvajane izmene Zakona o finansiranju stranaka, putem kojih je antikorupcijska Agencija zadužena da preuzme poslove od RIK i Odbora za finansije. Međutim, te inicijative nisu prihvaćene, tako da smo krajem ove godine dobili samo promenu nadležnog organa a ne i suštinske izmene zakonodavstva. Ukoliko se zaista namerava promena ovog zakona radi efikasnije borbe protiv korupcije, verujem da bi TS u tom poslu mogla da važan doprinos.

Ključni problem postojećeg zakona je bilo to što se kontrola poštovanja propisa nalazila u rukama tela sačinjenih po partijskom ključu. Taj problem će, nadajmo se, nestati, kada antikorupcijska Agencija preuzme obavljanje ovih poslova.

Postoji mnoštvo problema vezanih za budžetsko finansiranje, na primer: 1) nije bliže propisana namena tog finansiranja (npr. da se deo obavezno odvaja za aktivnosti poslaničkih grupa); 2) nesrazmerno više novca odlazi manjim strankama, zato što se čak 30 posto novca za redovan rad isplaćuje jednako svima koji su zastupljeni u parlamentu; 3) nije u potpunosti jasno, to jest podleže tumačenjima, finansiranje redovnog rada u slučaju kada dođe do podele stranke ili odlaska poslanika iz stranke; 4) sistem nije pravičan u raspodeli budžetskog novca kod predsedničkih izbora (poraženi u drugom krugu dobija isto kao i kandidati koji su otpali u prvom krugu izbora); 5) nerešeno je pitanje eventualnog finansiranja aktivnosti poslanika i odbornika koje je predložila grupa građana; 6) deo budžetskog kolača odlazi nepovratno „neozbiljnim kandidatima“, čak i onima koji ne dobiju glasova koliko su morali da prikupe potpisa; 7) ista izdvajanja iz budžeta se vrše i kada se istovremeno održavaju izbori na više nivoa; 8) izdvajanja iz budžeta lokalnih samouprava su mala za potrebe vođenja kampanje; 9) u praksi se finansiraju i stranke čiji su predstavnici ušli u Skupštinu na tuđim listama, što može imati opravdanja, ali nije u potpunosti u skladu sa zakonom; 10) u toku pripreme budžeta dolazi do promene bitnih parametara koji se ne uzimaju u obzir kod usvajanja konačne verzije (zato smo imali slučaj iz 2006, kada je strankama uplaćeno 62 miliona dinara više nego što je trebalo). Uopšte uzev, za promene zakona u ovoj oblasti je ključno da zakonopisac jasno zna zašto se stranke uopšte finansiraju iz budžeta, a onda je u skladu sa tom namerom mnogo lakše odrediti i nivo izdvajanja i način raspodele ovog novca.

Kada je reč o finansiranju iz nebudžetskih izvora, takođe postoji nekoliko spornih tačaka koje bi trebalo promeniti, kao što su: 1) nisko ograničenje dozvoljene sume za neparlamentarne političke stranke; 2) teškoće da politička stranka proveri da li je neka donacija dozvoljena (npr. da li je firma koja daje prilog izmirila poreske obaveze prema državi, da li se bavi nekom od delatnosti zbog kojih ne bi smela da finansira stranku); 3) teškoće da se prikaže vrednost „priloga u naturi“, to jest angažovanja strančkih volontera; 4) nemogućnost da kandidat na izborima finansira kampanju više od opšteg zakonskog limita za fizička lica; 5) nejasnoće u pogledu definicije pojedinih izvora prihoda (npr. „prihodi od imovine“); 6) izuzetno mali limit pojedinčanih donacija i ukupnog nivoa sredstava koja se mogu prikupiti na lokalnim izborima itd.

Jedna od najspornijih tačaka jeste nejasnoća u pogledu limita za rashode tokom izborne kampanje. Zakon se može tumačiti na razne načine, ali je redovno birano najaspurdnije – da je limit različit za razne učesnike na izborima i da se određuje u odnosu na buduću neizvesnu okolnost – uspeh stranke na izborima i visinu sredstava koje nakon izbora dobije po tom osnovu. Takođe je problematično razgraničenje između troškova izborne kampanje i redovnih troškova političke stranke koji dolaze u vreme izbora, kao i razgraničenje troškova između kampanja koje se istovremeno vode (npr. za republičke i lokalne izbore).

Potrebno je svakako preispitati i spisak pravnih lica kojima je zabranjeno da finansiraju stranke i kampanje, kao i limite pojedinčanih donacija. U vezi sa vođenjem evidencija i izveštavanjem, trebalo bi obavezati stranke da vode pojedine posebne evidencije koje sada ne moraju (npr. o ostvarivanju prihoda od imovine i od članarina), da se u izveštajima o finansiranju kampanje pobroje i aktivnosti koje su finansirane određenim sredstvima, da se jasnije propiše obaveza prikazivanja putnih i troškova organizovanja promotivnih skupova i slično.

Veoma je važno da se izričito urede pitanja poput uzimanja zajmova radi finansiranja aktivnosti u kampanji, pitanje vremena do kada se moraju izmiriti dugovanja nastala tokom izborne kampanje, pitanje plaćanja troškova kampanje preko posrednika (npr. marketinških agencija), kao i stvar koja će biti sve značajnija kako vreme bude odmicalo – vođenje kampanje od strane drugih subjekata u korist nekog učesnika na izborima, koje je sada potpuno neregulisano.

Da bi stvari bolje funkcionisale, nužno je obezbediti veću javnost. Dakle, mora postojati striktna obaveza objavljivanja podataka o finansiranju na internetu, kako tokom kampanje, tako i nakon nje (isto važi i za godišnje finansijske izveštaje). Potrebno je precizirati norme o vremenu i sadržaju godišnjih izveštaja koje podnose sve stranke i urediti Zakonom o političkim strankama da nepodnošenje finansijskih izveštaja povlači brisanje iz registra.

Takođe je potrebno izmeniti i sistem sankcija i sankcionisanja. Čini mi se da bi bilo bolje da se kažnjavanje poveri Agenciji za borbu protiv korupcije umesto prekršajnim sudovima. Potrebno je preciznije definisati proveru podataka iz izveštaja – ona treba da ima za cilj da utvrdi tačnost i potpunost podataka i zakonitost korišćenja sredstava. Treba osmisliti mehanizme da kontrolni organ dođe do podataka o finansiranju i od drugih subjekata koji o tome imaju podatke, a ne samo od stranaka. Treba razmisliti i o tome da nije logično da stranka koja se nedozvoljeno finansirala i osvojila zahvaljujući tome mandate, bude samo novčano kažnjena. Međutim, tu treba biti oprezan, kako ne bismo zbog borbe protiv korupcije ugrozili druge vrednosti demokratskog društva.

I pored brojnih slabosti postojećih zakonskih rešenja, treba reći da su ona samo u manjoj meri predstavljala problem u dosadašnjoj praksi. Razlog za to je jednostavan – nije postojala volja da se proverava poštovanje zakonskih odredaba i čini se da je postojala neka vrsta prećutne saglasnosti među strankama o tome, pre svega u okviru Republičke izborne komisije. To nikako ne treba zaboraviti ni pri preduzimanju neke nove zakonodavne reforme. Da je postojalo dovoljno političke volje do sada da se problem reši ne bismo došli u situaciju da problemi koje imamo u ovoj oblasti budu vidljiviji u izveštajima Evropske komisije nego u domaćim strateškim dokumentima.