Predlog novog zakona i amandmani Transparentnosti Srbije

Predlog zakona o javnim nabavkama

Novi Zakon o javnim nabavkama je već duže vreme u pripremi. Nakon usvajanja Zakona 2002, kao jednog od prvih antikorupcijskih propisa u Srbiji nakon političkih promena iz 2000-te godine, uočene su mnoge nedorečenosti ili nepreciznosti koje su stvarale probleme naručiocima, ponuđačima i državnim organima. Međutim, zakon nije pretrpeo suštinske izmene u međuvremenu.

Tokom 2007 godine iniciran je rad na njegovim promenama. Tokom leta te godine radna verzija zakona se nalazila na javnoj raspravi. Priliku da utiču na tekst zakona su mnogi iskoristili, a među njima i organizacija Transparentnost – Srbija. Kao rezultat te javne rasprave, Ministarstvo finansija je svoju radnu verziju donekle izmenilo, a predlog zakona se našao prvi put u skupštinskoj proceduri u februaru 2008. Međutim, usled raspuštanja Skupštine o tom predlogu nije raspravljano. Predlog je ubrzo po formiranju nove Vlade obnovljen i sada se ponovo nalazi u skupštinskoj proceduri. Iako je bilo ideja da se zakon stavi na sednicu na kojoj se razmatrao set hitnih „šengenskih“ i „antikorupcijskih“ zakona, od toga se u poslednji čas odustalo. S obzirom na dinamiku rada Narodne skupštine, može se lako dogoditi da zakon ne bude usvojen ni u sledećih mesec dana.

Mada je to odlaganje loše zbog ostvarivanja ciljeva novog zakona, tu okolnost treba iskoristiti na najbolji mogući način, kako bi se postojeći tekst što više popravio kroz amandmane i kako bi se otklonili mogući problemi koji su već sada u njemu uočljivi.

Za početak treba reći da ni aktuelni ni budući zakon o javnim nabavkama neće moći da reše sve probleme koji su vezani za tu oblast. Naime, ovaj zakon reguliše samo „središnji“ deo postupka nabavki, dok van njegovog domašaja ostaje većina važnih pitanja vezanih za identifikaciju potreba naručilaca i planiranje nabavki s jedne strane, kao i za izvršenje ugovora o nabavkama sa druge strane. U obe ove oblasti, ključan doprinos stvaranju novog ambijenta i racionalnijem korišćenju javnih sredstava treba da pruže Državna revizorska institucija, interne revizije budžetskih korisnika, kao i promene Zakona o budžetskom sistemu.

Rešenja koja su predložena novim zakonom o javnim nabavkama mogu da doneseu značajan napredak rešavajući nekoliko pitanja. Najvažnija novina u predlogu zakona je rešenje prema kojem će Komisija za zaštitu prava postati i statusno nezavisan i samostalan državni organ. Time će konačno da prestane da bude deo izvršne vlasti, čiji deo ni po kakvoj logici nije trebalo ni da bude. Što je još važnije, Komisija će izmenom moći da organizuje sopstvenu službu, primerenu ostvarivanju važnih zadataka koje ima.

Drugi veliki napredak koji donosi zakon je povećana javnost podataka o postupcima javnih nabavki. Povećana javnost je praćena smanjenjem troškova objavljivanja javnih nabavki. Naime, predlog zakona sadrži rešenje prema kojem će se podaci o većim javnim nabavkama objavljivati na Portalu javnih nabavki pri Upravi za javne nabavke. Paralelno sa tim, biće ukinuta obaveza naručilaca da objavljuju javne pozive u dnevnim listovima.

Treće polje unapređenja odnosi se na obavezu određivanja službenika za javne nabavke kod naručilaca i njihova obavezna obuka. Iako naizgled manje bitna, ova promena bi trebalo da obezbedi otklanjanje mnogobrojnih grešaka u postupcima javnih nabavki, koji dovode do opasnih kašnjenja sa ispunjenjem predmeta ugovora, a koje nemaju razlog u želji naručilaca da urade nešto nezakonito, već su posledica njihove nedovoljne obučenosti, ili nepostojanja osobe koja bi se permanentno starala o pitanjima javnih nabavki.

Predlog sadrži i mnoga druga unapređenja, a pomenućemo još jedno – odredbe prema kojima će se povećati broj onih koji mogu da pokrenu postupak zaštite javnog interesa. Na taj način se povećavaju šanse da javna sredstva i načela dobrih javnih nabavki budu zaštićena čak i u situacijama kada ni jedan ponuđač ne želi da pokrene postupak zaštite prava.

Predlozi amandmana

Definisanje pojmova

Amandmani koje je pripremila organizacija Transparentnost – Srbija se odnose na nekoliko bitnih tema i članova predloga zakona. Među ukupno 30 amandmana koje smo predložili, prvo dolaze oni koji imaju za cilj da poprave izraze koji se koriste u zakonu, da učine jasnijim pojedine definicije ili da na određene odredbe smeste na mesto koje više odgovara njihovoj sadržini. Među takvim amandmanima se nalaze onaj kojim se predviđa korišćenje izraza „poluotvoreni“ umesto izraza „restriktivni“ postupak, pri čemu je naziv skrojen po uzoru na osnovni postupak koji se u zakonu naziva „otvoreni“. Restriktivni postupak se od otvorenog razlikuje između ostalog i po tome što ise odvija u dve faze od kojih je prva otvorena za sve potencijalne učesnike a druga samo za one koje prođu prvu fazu. U tu grupu spadaju i predloženi amandmani pojmova „popust na ponuđenu cenu“, „elektronska ponuda“, „elektronska licitacija“,

Izuzeci iz primene zakona

Pošto se i ovim predlogom zakona predviđa da se zakon neće primenjivati na neke nabavke, amandmani koje smo predložili treba da posluže za to da se ti primena tih izuzetaka svede samo na slučajeve kada je zaista opravdana i neophodna, da se smanji mogućnost arbitrernog određivanja da su se stekli uslovi za isključenje primene zakona.

Prvi set izuzetaka koji su predviđeni u predlogu zakona tiče se nabavki koje su vezane za sprovođenje međunarodnih sporazuma i nabavki koje se sprovode iz sredstava inostranog kredita. U ovim izmenama se u odnosu na postojeći tekst, predlaže detaljnije regulisanje izuzetka. Prvo, insistira se na tome da je primena drugih pravila javnih nabavki izričito dogovorena. Drugim rečima, neće biti dovoljno da postoji jedan od osnova za izuzimanje iz primene Zakona o javnim nabavkama, već bi ti izuzeci mogli da se primene samo u slučaju da strane ugovornice (npr. Republika Srbija i međunarodna finansijska institucija) izričito ugovore primenu drugih, tačno određenih pravila. Za razliku od rešenja iz predloga zakona, ovde se traži da sama činjenica da se nabavka finansira sredstvima iz kredita ne može biti dovoljan osnov za isključenje primene Zakona o javnim nabavkama. Naime, sredstva kredita (zajma) će biti isplaćena nakon izvesnog vremena iz budžetskih sredstava. Tek ako se sredstva kredita (zajma) dobijaju pod naročito povoljnim okolnostima, a dobijanje takvog kredita je uslovljeno primenom posebnih pravila javnih nabavki, može biti opravdano da se odstupi od primene domaćih pravila. Iz istih razloga, predlaže se mogućnost odstupanja od domaćeg Zakona, ukoliko se nabavke finansiraju sredstvima iz donacija.

Međutim, i u takvim slučajevima odstupanja od pravila treba obezbediti primenu ključnih načela domaćeg Zakona o javnim nabavkama i na taj način zaštitu javnog interesa i prava ponuđača. Garancije da će ti interesi biti zaštićeni moraju se pronaći kroz proveru kvaliteta drugog postupka javne nabavke, koji je ugovoren. Kako se ovakve provere kvaliteta postupaka javnih nabavki po pravilima međunarodnih organizacija ne bi vršile neposredno pre zaključivanja svakog ugovora, i na taj način usporavao postupak zaključenja ugovora o kreditu ili donaciji, predlaže se da Ministarstvo finansija unapred utvrdi koji postupci ispunjavaju tražene uslove.

U odnosu na predlog zakona predlaže se i dodavanje nove vrste izuzetka, koja u sadašnjem predlogu zakona ne postoji. Ovom odredbom bi se regulisale situacije koje mogu nastati u budućnosti ili su već sada prisutne, a u kojima bi Republika Srbija, kao član određene međunarodne organizacije, po osnovu tog članstva, morala da sprovodi pojedine nabavke po propisima koji važe za sve članice te organizacije.

Drugi amandman na odredbe o izuzecima odnosi se na takozvane poverljive nabavke. Pošto je cilj da se broj ovakvih poverljivih nabavki, u kojima se u potpunosti isključuje primena Zakona o javnim nabavkama svede samo na najnužnije izuzetke potrebno je postaviti dodatna ograničenja za određivanje takvih izuzetaka, odnosno, garancije da će izuzeci biti pravilno određeni u svakom konkretnom slučaju. Dakle, prvi korak za isključenje primene Zakona treba da bude postojanje odredbe posebnog propisa koja bi uređivala da određene vrste nabavki mogu biti proglašene za poverljive. Drugi korak treba da bude postojanje ovlašćenja određenog lica da se konkretna nabavka proglasi poverljivom. Treći korak je određivanje jasnih uslova čije postojanje mora biti utvrđeno odlukom nadležnog organa za predmetnu nabavku. Ti izuzeci se u predlogu ovog amandmana vezuju isključivo za situacije kada bi saznanje neovlašćenih lica da se takva nabavka sprovodi, da predmet nabavke ima određene specifikacije ili da se vrši od određenog ponuđača ugrozilo bezbednost države ili građana. Usvajanjem ovog amandmana se stvara parametar spram koga se može docnije porediti da li je postojalo opravdanje da se konkretna nabavka, zbog poverljivosti, izuzme iz opšteg režima.

Povećana javnost podataka i postupaka

U vezi sa povećanjem javnosti podataka i postupka javnih nabavki predlaže se niz izmena. Prva se odnosi na definisanje načela transparentnosti postupka javne nabavke. U sadašnjem tekstu ovog člana nisu obuhvaćeni svi bitni aspekti transparentnosti postupaka javnih nabavkama. Pored objavljivanja oglasa o javnim nabavkama i omogućavanja privilegovanog pristupa određenim dokumentima učesnicima u postupku javne nabavke, valja imati na umu da transparentnost postupka podrazumeva i mogućnost drugih lica (npr. građana ili novinara) da ostvare uvid ili dobiju kopiju pojedinih dokumenata koji su vezani za postupak javne nabavke. To pravo je garantovano Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Amandman ima za cilj da i ove vidove ostvarivanja transparentnosti postupka javne nabavke obuhvati zakonskom odredbom, ne dirajući pri tom u sadržinu normi koje se već nalaze u predlogu Zakona.

Drugi predlog amandmana iz ove oblasti odnosi se na određivanje poverljivosti određenih dokumenata koje dostavljaju ponuđači. S obzirom na neadekvatnu uređenost sistema određivanja poverljivosti dokumenata u Srbiji, sasvim je moguće zamisliti situacije u kojima se posebnim propisom odredi poverljivost nekog dokumenta iako je to u suprotnosti sa odredbama Zakona o javnim nabavkama ili nekog drugog zakona koji je od značaja za tu materiju. Amandman ima za cilj da otkloni ovaj nedostatak. U vezi sa ovim je i predlog amandmana koji se odnosi na poverljivost dokumenata koju odredi naručilac. S obzirom na to da su poverljive nabavke već izuzete iz primene ovog zakona, teško je zamisliti da bi uopšte moglo biti ili da bi bilo mnogo situacija u kojima naručilac ima osnova da obaveže ponuđače na čuvanje poverljivosti podataka koje im dostavlja kroz konkursnu dokumentaciju. Međutim, i u takvim eventualnim slučajevima ne bi bilo opravdanost da naručilac ima potpunu slobodu u određivanju poverljivosti, već ona mora da bude zasnovana na određenom aktu i ne sme biti u suprotnosti sa drugim odredbama Zakona o javnim nabavkama. Nedostatak se otklanja predloženim amandmanom. Ovaj set amandmana završava se predlogom novog člana koji bi omogućio naručiocima da odrede da se dokumenta iz konkursne dokumentacije koja ponuđači i drugi od njega dobiju ne mogu koristiti u komercijalne svrhe (osim za potrebe sačinjavanja ponuda u predmetnoj nabavci), bez prethodnog odobrenja naručioca. Na taj način obezbeđuje se posredno da konkursna dokumentacija bude kvalitetnije pripremljena, bez straha naručioca da će drugi iskoristiti bez naknade znanje i trud koji je naručilac uložio u pripremi tih dokumenata.

Treći predlog odnosi se na elektronske licitacije. Predlog zakona otvara mogućnost korišćenja elektronskih licitacija, ali se ne određuju uslovi pod kojima naručioci mogu koristiti ovaj metod za sprovođenje javnih nabavki. Predlogom zakona je predviđeno samo to da ministar finansija uređuje svojim aktom uredi način sprovođenja ovih licitacija. Ovaj nedostatak predloga zakona može se ispraviti tako što bi se podzakonskim aktom propisao ne samo način na koji se elektronske licitiacije sprovede već i situacije u kojima naručioci mogu da koriste elektronsku licitaciju. S obzirom na materiju tog podzakonskog akta, koji bi osim tehničkih detalja trebalo da uredi i pravo naručilaca da ove licitacije vrše u određenim fazama ili vrstama postupaka primerenije je da ga donese Vlada nego ministar finansija.

Četvrti predlog ima za cilj da poveća broj dokumenata koji će biti dostupni preko Portala javnih nabavki. U predlogu Zakona je propisano da se nabavke određene vrednosti objavljuju na Portalu javnih nabavki (preko 5, odnosno 20 miliona dinara). Budući da objavljivanje oglasa na Portalu javnih nabavki nije skopčano ni sa kakvim troškovima, a obezbeđuje veću transparentnost i konkurentnost postupka, nema opravdanog razloga da se sve nabavke velike vrednosti ne objavljuju na Portalu javnih nabavki. Amandmanom ima za cilj da obezbedi objavljivanje svih velikih nabavki na Portalu, kao i opciono objavljivanje oglasa za nabavke male vrednosti. U vezi sa ovim je i amandman koji predviđa da se aktom ministra finansija može odrediti obaveza naručioca da na Portalu javnih nabavki objavi i druge dokumente vezane za postupak javnih nabavki i utvrde rokovi i način dostavljanja dokumenata radi njihovog objavljivanja na Portalu javnih nabavki. Ovaj amandman ima za cilj da omogući da se i drugi dokumenti vezani za postupke javnih nabavki objavljuju na Portalu javnih nabavki, odnosno da, shodno utvrđenim potrebama za većom transparentnošću postupka, naručioci budu obavezani da pored oglasa i obaveštenja o zaključenom ugovoru objave i određena druga dokumenta. Takođe se predviđa potreba da se urede način i rokovi dostavljanja informacija koje se objavljuju na Portalu javnih nabaki, kako bi se otklonile eventualne tehničke smetnje pri objavljivanju.

Antikorupcijska pravila

U okviru antikorupcijskih pravila koja već sada postoje u predlogu zakona predlaže se dodavanje nove tačke koja bi obavezala naručioca da odbije ponudu ukoliko ima verodostojan dokaz da je ponuđač neposredno ili posredno uticao na drugog ponuđača da ne učestvuje u postupku javne nabavke, da ne podnese zahtev za zaštitu prava ili da podnese lošiju ponudu.

Negativne reference

Negativne reference su velika novina u predlogu zakona o javnim nabavkama, jer se po prvi put omogućava naručiocima da odbiju određenog ponušača koji je u prethodnim prilikama bio nesolidan izvođač radova, pružalac usluga ili isporučilac dobara. Predloženi su alternativni amandmani, jedan koji donosi samo manje izmene u postojećem tekstu, dok drugi zahvata promene u nekoliko bitnih segmenata.

Predlog prve verzije amandmana ima za cilj da ograniči samovolju naručilaca, odnosno da spreči situacije u kojima bi naručilac odredio neprimereno dugačak vremenski period na koji treba da se odnose dokazi o referencama. Na taj način, amandman predstavlja i usklađivanje sa sa Direktivom 18/2004 EU o javnim nabavkama. Opasnost od zadržavanja sadašnje verzije ove odredbe leži u tome što bi naručilac mogao, određivanjem dužeg perioda na koji se odnose reference, da dovede sebe u situaciju da vrednuje izvršene radove i usluge, odnosno isporučena dobra koji su vremenski veoma udaljeni od vremena u kojem se sprovodi postupak javne nabavke. Što je veća vremenska udaljenost od doba na koje se reference odnose, njihova relevantnost se smanjuje, tako da na primer činjenica da je ponuđač pre 15 godina dobro izveo neke radove ne mora ni na koji način da stoji u vezi sa sadašnjim stanjem tog ponuđača. Zbog toga se predlaže izmena koja bi na primereniji način oslikavala stanje ponuđača i ograničila samovolju naručilaca i koja bi pri tom uticala na smanjenje rizika da posao neće biti završen u predviđenom roku ili u skladu sa uslovima iz konkursne dokumentacije. Izmenom bi rok bio ograničen na pet godina za radove, a tri godine za dobra i usluge.

Druga verzija amandmana znatno proširuje obuhvat primene negativnih referenci kao bitne novine u sistemu javnih nabavki u Srbiji. U odnosu na rešenje iz predloga zakona, obuhvat se širi po nekoliko osnova. Kao prvo, umesto da naručilac ima samo mogućnost da odbije ponudu zbog toga što naručilac u bliskoj prošlosti nije ispunjavao svoje obaveze po osnovu ugovora o javnim nabavkama, takvo postupanje postaje obaveza naručioca. Pored toga, uvodi se mogućnost da naručilac odbije ponudu i u slučajevima da se ponuđač pokazao kao nesolidan ne samo kada je u pitanju isti predmet javne nabavke već i kada je bio u pitanju drugi predmet javne nabavke. Značaj ove novine leži u tome što se sa razlogom može pretpostaviti da firma koja nije savesno ispunjavala svoje obaveze i time nanela štetu nekoj javnoj instituciji na primer kada je gradila neki objekat u bliskoj prošlosti može biti jednako tako nesolidna i kada bi trebalo da izvodi rekonstrukciju fasade neke zgrade. Treća promena je ona koja uvodi mogućnost da naručilac odbije ponudu i kada je ne samo u situacijama kada je sam ponuđač bio taj za koga postoji verodostojan dokaz o nesolidno obavljenim prethodnim poslovima, već i kada takav dokaz postoji i za drugo, sa njim povezano lice. U amandmanu se navodi i krug ovako povezanih lica: tu su podizvođači sa kojima ponuđač namerava da realizuje javnu nabavku, druge firme koje imaju istog većinskog vlasnika kao i ponuđač i najzad, fizičko lice koje je kao pojedinac u bliskoj prošlosti dobilo ugovor o javnoj nabavci i nesolidno ga izvršilo a sada je na rukovodećem položaju u firmi koja se javlja kao ponuđač. Kao četvrto, uvodi se obaveza naručioca koji i pored postojanja verodostojnih dokaza odluči da ne odbije ponudu da takvu svoju odluku pismeno obrazloži i navede razloge kojima se pri tom rukovodio, odnosno da obrazloži zbog čega smatra da ranije pokazana nesolidnost neće uticati na mogućnost da ponuđač ispuni svoje obaveze, čime se preventivno deluje protiv selektivnog pristupa naručilaca u odbijanju ponuda, ali se istovremeno ostavlja prilika naručiocima da iz opravdanih razloga ponudu ne odbiju. Usvajanje ovog amandmana bi znatno uticalo na povećanje discipline kod izvršenja javnih nabavki, budući da bi ponuđači imali dodatne razloge da se staraju o pravilnom ispunjavanju svojih ugovornih obaveza, pri čemu bi bili zatvoreni neki od mogućih kanala za zaobilaženje ciljeva uvođenja negativnih referenci u pravni sistem koji postoje u odredbi predloga zakona.

Kriterijumi za vrednovanje ponuda

Amandman na član 51 ima za cilj da utiče na popravljanje stanja u veoma bitnom segmentu zakona. Dosadašnja praksa primene Zakona o javnim nabavkama pokazala je da naručioci kroz pridavanje prevelikog značaja nekim elementima kriterijuma ili kroz utvrđivanje neprimerene metodologije za dodelu pondera izvitoperavaju suštinu zakonskih odredaba i načelo ekonomične i efikasne upotrebe javnih sredstava. Usled toga, po odredbama sadašnjeg zakona, a i po odredbama predloga zakona, formalno bi mogla da bude ispravna i konkursna dokumentacija u kojoj naručilac prida nesrazmerno veliki značaj npr. estetskim karakteristikama ili roku isporuke (npr. 30 ili 40 od ukupno 100 pondera) u odnosu na ponuđenu cenu, garantni rok i druge elemente kriterijuma, i tako se dovede u situaciju da plati za predmet nabavke više nego što bi morao pri čemu povoljnost ponude ostvarena na drugoj strani ne opravdava takav uvećani trošak javnih sredstava. Takođe, metodologija ponderisanja može biti postavljena tako da vodi neracionalnom trošenju javnih sredstava koje ne odražava stvarne potrebe naručioca. Na primer, zamislimo situaciju u kojoj je za naručioca prihvatljiv rok isporuke od najviše 100 dana, da je za element kriterijuma rok isporuke predviđeno 20 pondera a da se nadmeću dva ponuđača od kojih jedan može da izvrši isporuku 50 dana brže od konkurenta. Očigledno je da u takvoj situaciji, s obzirom na prihvatljiv rok isporuke, bez obzira na to da li se isporuka vrši prvog ili pedesetprvog dana po zaključenju ugovora (u odnosu na pedeseti ili stoti), brži ponuđač treba da dobije duplo više pondera od sporijeg. Međutim, ukoliko naručilac odredi kao metod za dodelu pondera sistem u kojem će se ona vršiti tako što bi ponuđač koji ponudi najkraći rok isporuke dobio maksimalni broj pondera, dok bi se broj pondera drugih ponuđača određivao u odnosu na ponuđeni najkraći rok isporuke, rezultat može biti veoma različit. U takvoj situaciji bi npr. ponuđač koji robu može da dostavi za jedan dan dobijao 20 pondera, a onaj koji može da izvrši nabavku za 50 dana svega 0,4. Pri istoj razlici u vremenu dostavljanja (npr. 51., odnosno 100. dan) razlika u ponderima bi bila drugačija – brži ponuđač bi dobio takođe 20 pondera, a sporiji blizu 10). Sve to potom ima uticaja na cenu koju će naručilac platiti, jer ponuđač koji ima startnu prednost po osnovu drugih elemenata kriterijuma, ili utvrđenog načina dodele pondera može kalkulisati sa tim da ne ponudi najnižu moguću cenu a da ipak može da računa na to da će na drugi način njegova ponuda biti povoljnija od drugih. Naravno, treba imati u vidu da je davanje prevelikog značaja pojedinim elementima kriterijuma ili određivanje metodologije za dodelu pondera, kada nije usklađeno sa stvarnim potrebama naručioca, potencijalni modus operandi korupcije u javnim nabavkama, u slučaju kada se elementi kriterijuma ili način dodele pondera prilagođavaju „poželjnom“ ponuđaču. Predloženi amandman ima za cilj da te štetne pojave za javna sredstva i ostvarivanje javnog interesa suzbije, tako što će naručioci biti primorani da obrate više pažnje na celishodnost svojih odluka u vezi sa određivanjem značaja pojedinih elemenata kriterijuma i metoda za dodelu pondera. Unošenjem predloženog amandmana biće omogućeno delotvornije osporavanje konkursne dokumentacije u postupku zaštite prava ponuđača i zaštite javnog interesa pred Komisijom, ali i nadzor u pogledu planiranja javnih nabavki koji može da vrši Državna revizorska institucija.

Preferencijali za domaću robu i ponuđače

Predlog Zakona o javnim nabavkama u odredbama čije se brisanje predlaže zadržava sistem preferencijala za domaće ponuđače, odnosno za ponude robe domaćeg porekla, što za posledicu može imati smanjenu ekonomičnost korišćenja javnih sredstava, budući da domaći ponuđači ponuđači robe domaćeg porekla mogu tražiti do 20 posto veću cenu za dobra usluge i radove koje nude. Iako je zamišljeno da se ovi preferencijali vremenom smanjuju i ukinu, oni ni sada nemaju valjanu utemeljenost. Očigledno je da se primenom navedenih kriterijuma kod ocenjivanja ponuda naručioci dovode u situaciju da izdvoje više budžetskih sredstava na nabavke nego što bi to inače morali. Međutim, to nije jedini negativan efekat – činjenica da će potencijalnim stranim ponuđačima ili ponuđačima robe stranog porekla biti poznati ovi kriterijumi, obeshrabriće neke od njih da uopšte učestvuju u postupcima nabavki, a na domaće ponuđače će delovati kao podsticaj da u smanjenoj konkurenciji i sa početnom prednošću koriguju svoje cene u ponudama na više. Najzad, dodatni negativni efekat ovih odredaba jeste to što je potrebno dodatno administriranje na raznim instancama (Ministar finansija treba da propiše akt kojim utvrđuje ispunjenost dokaza, ponuđači treba da prikupe dokaze, otvaraju se mogućnosti za pojavu spornih i graničnih situacija u vezi sa poreklom robe ili ponuđača) čime se otvaraju dodatne mogućnosti za izigravanje zakonskih odredaba i korupciju. S druge strane, jasno je da postoje i razlozi koji opravdavaju u određenoj meri postojanje ovakvih povlastica za domaće firme i proizvode (npr. veći porez koje bi te firme platile u Srbiji, korist od uposlenja domaće radne snage itd.). Međutim, Zakon o javnim nabavkama nije pravo mesto za subvencionisanje domaće privrede jer dovodi do toga da se teret takvih subvencija prevaljuje neravnomerno na naručioce. Na primer, ukoliko država želi da subvencioniše proizvođače jabuka, ona to može da učini direktno, a ne da to čini posredno tako što će obavezati npr. predškolske ustanove da nabavljaju jabuke koje su do 20 posto skuplje od uvoznih jabuka istog kvaliteta.

Neuobičajeno niska cena

Neuobičajeno niska cena ne mora biti jedini aspekt koji kod naručioca izaziva sumnju da će posao biti obavljen na način naveden u ponudi. To mogu biti i drugi delovi ponude koji podležu oceni u postupku javne nabavke kod koga je kriterijum ekonomski najpovoljnija ponuda (npr. dužina ponuđenog garantnog roka, brzina isporuke). Efekti su isti kao i u slučaju neuobičajeno niske cene i nema opravdanog razloga da se ti aspekti zanemare. Amandman otklanja ovu nedoslednost.

Naknadne izmene ugovora

U sadašnjem tekstu odredbe predloga zakona govori se samo o uslovima pod kojima se može naknadno menjati ugovorena cena. S druge strane, odredba ne govori ništa o tome da li se nakon zaključenja ugovora mogu menjati drugi elementi ugovora (rokovi isporuke, garantni rok, kvalitet roba i usluga), što se može u praksi dvojako tumačiti – kao da se te ugovorne obaveze ne mogu ni u kom slučaju menjati, ili kao da samo cena može biti predmet naknadnih izmena ugovora. Kada je Transparentnost – Srbija prvi put predlagala ovaj amandman, Ministarstvo finansija je u svom odgovoru konstatovalo da bi promene drugih odredaba ugovora bile nedopustive. Amandman ima za cilj da otkloni svaku nedoumicu u ovom pogledu i da obaveže ugovorne strane da se drže postignutog dogovora u pogledu svih onih elemenata koji su bili predmet ocenjivanja ponude.

Posebni kriterijumi

Odredbe člana 90 otvaraju mogućnost da se odlukom Vlade uvedu elementi kriterijuma koji nisu predviđeni Zakonom o javnim nabavkama za pojedine javne nabavke čiji je krug nedovoljno precizno određen. Ova norma je potencijalno opasna jer Vlada ničim nije ograničena u donošenju strateških interesa na osnovu kojih bi se ovi dodatni elementi kriterijuma mogli uvesti, tako da je treba brisati, ili u najmanju ruku, valjano obrazložiti potrebu za njenim opstankom koja bi možda nadjačala bojazni, što nije učinjeno u obrazloženju predloga zakona.

Službenici za javne nabavke

Sadašnja odredba predloga zakona, kojom se naručioci obavezuju da odrede službenike za javne nabavke bi se mogla tumačiti i kao obaveza naručioca da zaposli službenika za javne nabavke koji trenutno nije u stalnom radnom odnosu. Kako bi se izbegla svaka zabuna, predložena je dopuna koja će ukazivati na to da službenici za javne nabavke mogu biti bilo novozaposlena lica, bilo službenici koji se već nalaze u radnom odnosu kod naručioca.

Komisija za zaštitu prava

U vezi sa uspostavljanjem i sa radom Republičke komisije (sadašnja Komisija za zaštitu prava) ima nekoliko amandmana. Prvi ima za cilj da obezbedi da se saglasnost na akt o sistematizaciji novog nezavisnog državnog organa, Komisije za zaštitu prava, daje u Narodnoj skupštini, kao što je to uobičajeno i kod drugih nezavisnih organa (Zaštitnik građana, Poverenik za informacije od javnog značaja itd.).

Drugi amandman daje Republičkoj komisiji dodatna sredstva obezbeđenja za slučaj da veštaci ili organi kojima se obrati tražeći podatke bitne za odlučivanje o podnetom zahtevu za zaštitu prava ili javnog interesa te podatke ne dostave blagovremeno i time onemoguće Komisiju da u kratkom roku koji ima donese pravilnu odluku. Republička komisija bi mogla da primenjuje mere za obezbeđenje nenovčanog izvršenja (naplata novčanih kazni koje se sukcesivno uvećavaju).

Prekršaji

Predloženim amandmanima uvode se sankcije i za pojedine ozbiljne oblike kršenja procedure u postupcima javnih nabavki koji kaznenim odredbama postojećeg predloga zakona nisu obuhvaćeni. Tako se predviđaju sankcije za naručioca koji započne postupak javne nabavke pre nego što predhodno donese odluku o pokretanju postupka javne nabavke i akt o obrazovanju komisije za javnu nabavku, ako konkursna dokumentacije ne sadrži sve elemente ili podaci sadržani u konkursnoj dokumentaciji nisu identični kao podaci koji su navedeni u javnom pozivu suprotno odredbama člana, ako nakon nastupanja uslova ne iskoristi data sredstva finansijskog obezbeđenja, ako zapisnik o postupku otvaranja ponuda ne sadrži sve propisane podatke ili ako nakon zaključenja ugovora dozvoli promenu ugovornih odredaba suprotno odredbama zakona

Početak primene zakona

Rok za stupanje Zakona na snagu od 60 dana je predugačak i za njim nema objektivne potrebe. S obzirom na to da je predlog zakona dugo bio na javnoj raspravi a da je zatim bio dostupan javnosti duže od godinu dana u verziji koja je gotovo identična aktuelnom predlogu zakona, i da je potrebno obezbediti da nova pravila u javnim nabavkama što pre zažive, predlaže se njegovo skraćenje.