OSLANJANJE NA MORALNU ODGOVORNOST NIJE DOVOLJNO

Za tri i po godine primene Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa pokrenuo je oko 1.300 postupaka i izrekao blizu 400 nejavnih i 140 javnih mera, kao i veći broj mišljenja i pravnih stavova.

Takođe, u tom periodu, Republički odbor je evidentirao oko 13.000 javnih funkcionera, primio više od 19.000 i obrazio 15.500 izveštaja o imvini i prihodima javnih funkcionera, izabranih i postavljenih lica.

Zakon propisuje obavezu svih izabranih i postavljenih lica da u roku od 15 dana od dana stupanja na dužnost dostave izveštaje o imovini i prihodima Republičkom Odboru. Prema Zakonu, funkcioner je dužan da se povinuje propisima koji uređuju njegova prava i obaveze i da stvara i održava poverenje građana u savesno i odgovorno vršenje javne funkcije. Zakon obavezuje sva izabrana i postavljena lica na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou.

Član Odbora Slobodan Beljanski u najnovijem izveštaju o iskustvima tog nazavisnog tela navodi da su zakonom propisana, pre svega, formalna merila za postojanje sukoba interesa i utvrđivanje obaveza funkcionera. On navodi da su, ujedno, predviđeni i izuzeci od tih merila, pomoću kojih se, uprkos izrazito restriktivnoj socijalno-političkoj svrsi zakona, funkcionerima, uglavnom neopravdano, daju brojne povlastice. To su norme o izuzimanju velike i značajne grupacije rukovodilaca u ustanovama i drugim organizacijama, o direktno dozvoljenoj kumulaciji funkcija, o neprinudnom karakteru sankcije ili o garantovanoj tajnosti određenih podataka o imovini.

Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija je prvi sistemski antikorupcijski zakon u Srbiji zbog čega je njegov doprinos veliki i sada je pravo vreme da se, na osnovu iskustava, otklone glavni nedostaci. Odbor je ranije sačinio predloge za koje smatra da bi poboljšali zakonski okvir u oblasti sukoba interesa, ali je u međuvremenu Ministarstvo pravde nagovestilo da bi ta materija mogla da bude deo zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije. Taj zakon je prošle jeseni upućen u skupštinsku proceduru, ali je zbog raspisivanja izbora i formiranja nove Vlade povučen iz procedure, zajedno sa još četrdesetak zakona koji su čekali na usvajanje.

Prema nezvaničnim najavama iz Ministarstva pravde, taj zakon bi uskoro mogao da bude vraćen u skupštinsku proceduru, jer su predstavnici Saveta Evrope, koji su učestovali u njegovom sastavljanju, ocenili da su predložena rešenja dobra.

U radnoj grupi za izradu zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije učestovao je i predsednik Odbora Milovan Dedijer. U taj zakon tada su ugrađeni predlozi Odbora vezani za pojam funkcionera, zabranu kumulacije funkcija i predloga mera, ali je Dedijer tada istakao ključno koncepcijsko nesaglasanje sa konceptom Agencije i neprihvatanjem predloga o većoj transparentnosti podataka i imovini funkcionera.

Jedan funkcioner, a mnogo funkcija

Republički odbor smatra da bi definiciju funkcionera trebalo značajno proširiti i na ustanove javnih službi, da se pod pojmom funkcionera obuhvataju i ona lica koja su organi Republike, pokrajine, opštine, grada i grada Beograda izabrali, imenovali ili postavili u svoje organe, ustanove ili organizacije. Takođe i lica koja po drugom osnovu obavljaju rukovodeći položaj u organima, kao i ona lica koja se prema posebnim prpisima nalaze na položaju funkcinera (clanovi Republičke radiodifuzne agencije, direktor policije).

Praksa Republičkog odbora koji je izricao mere u slučaju nedozvoljene kumulacije funkcija pokazala je da funkcioneri koji se povinuju odlukama Odbora nema obavezu da vrate primljene novčane naknade, odnosno, da zadržavaju imvinsku korist i tokom perioda nedozvoljene kumulacije funkcija.

U Odboru smatraju da je zbog toga neophodno izmeniti zakonska rešenja kako bi se imovinski destimulisana nedozvoljena kumilacija funkcija, odnosno kako bi se ustanovila obaveza funkcionera da vrate primljene novčane naknade u slučaju nedozvoljene kumulacije funkcija.

Novi Ustav uvodi značajne novine u materiji nedozvoljene kumulacije funkcija i utvrđuje da narodni poslanik ne može biti poslanik u skupštini autonomne pokrajine niti funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti može da obavlja druge funkcije, poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa. Stoga, Ustav nalaže usklađivanje Zakona o sprečavanju sukoba interesa u pogledu kumulacije narodnih poslanika, poslanika i odbornika.

Kazna bez kazne

Reublički odbor je takođe ukazao i na slabosti postojećeg zakonskog okvira u pogledu načina izricanja i efikasnosti sprovođenja mera koje izriče Republički odbor. Usled nedorečenosti zakona, Odbor je zauzeo pravni stav da se javna mera preporuke za razrešenje ili preporuke da se podnese ostavka, kada se izriče zbog nespojivosti istovremenog obavljanja dve ili više funkcija, odnosi se na funkciju koju je funkcioner u Izvešteju o imovini i prihodima naveo kao «drugu funkciju», ili je Odbor na neki drugi način utvrdio da se radi o funkciji stečenoj nakon zasnivanja osnovne javne funkcije.

U slučaju nespojivosti istvremenog obavljanja javne funkcije ili funkcija i funkcije direktora, zamenika ili pomoćnika direktora, ili člana upravnog ili nadzornog odbora u privremdnom subjektu, Odbor smatra da javna mera treba da se odnosi na prestanak javne funkcije. Potom, ako funkcioner odbije da se povinuje preporuci Odbora, da podnese ostavku, kao i u slučaju ponovljene povrede zakona, trebalo bi predvideti da Odbor ima svojstvo ovlašćenog predlagača za pokretanje postupka za prestanak funkcije. Takođe, Odbor smatra da meru nejavnog upozorenja treba nazvati merom upozorenja.

U Republičkom odboru za sprecavanje sukoba interesa smatraju da bi zakon trebalo izmeniti tako što bi javnosti bili dostupni podaci o imovini funkcionera koja se vodi u javnim knjigama i zbirkama isprava, kao i podatke o primanjima funkcionera za vreme mandata (a ne samo o primanjima iz budžeta). Te mere Odbor predlaže ocenjujući da koncept preventivnog antikoruocijskog tela počiva na pretpostavci transparentnosti u vršenju javnih funkcija.

To telo je navelo da je, zbog ograničenog broja saradnika u službi Odbora, teško očekivati da će samo po službeoj dužnosti pokretati postupke o eventualnoj povredi zakona zbog nedostavljanja potpunih podataka o imovini funkcionera (ima ih oko 13.000).

Ukoliko bi podaci o imovini bili dostupni javnosti, realno bi se moglo očekivati da građani, nevladine organizacije, mediji i drugi iniciraju pokretanje ostupka protiv funkcionera koji nije dostavio potpune podatke o imovini, navode u Odboru i tvrde da javnost podataka o imovini, sama po sebi, ima preventivno dejstvo u sprečavanju sukoba interesa, odnosno, podređivanju javnog interesa privatnom.

Republički odbor smatra i da bi Agenciju za borbu protiv korupcije, ukoliko takav zakon ponovo bude predložen, trebalo da čine dva samostalna i nezavisna organa - Odbor za rešavanje o sukobu interesa i Komisija za kontrolu finansiranja političkih stranaka i izbornih kampanja, jer se radi o bitno različitoj problematici koja nalaže specijaliaciju unutar Agencije. Vladin predlog je, međutim, predviđao jedno telo na čijem bi čelu bio direktor.

Različite mere

Važećim zakonom utvrđeno je da se funkcioneru koji je postavljen ili imenovan na javnu funkciju može izreći mera nejavnog upozorenja i mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje. Funkcioneru koji je izabran na javnu funkciju neposredno od građana može se izreći mera nejavnog upozorenja i mera javnog objavljivanja odluke o povredi zakona, a funkcioneru koga je na javnu funkciju izabrao organ koji je neposredno izabran od građana izriče se, umesto mere javnog objavljivanja odluke o povredi zakona - mera javnog objavljivanja preporuke da podnese ostavku.

Odluka kojom je izrečena mera javnog objavljivanja odluke izvršava se objavljivanjem citata izreke i sažetog obrazloženja u "Službenom glasniku Republike Srbije" i u drugom sredstvu javnog obaveštavanja. Funkcioneru koji posle prestanka javne funkcije povredi ovaj zakon može biti izrečena samo mera javnog objavljivanja odluke o postojanju povrede ovog zakona.

Mera nejavnog upozorenja izriče se funkcioneru zbog povrede ovog zakona koja nije uticala na vršenje javne funkcije. Mera nejavnog upozorenja izriče se i ako funkcioner zadocni sa izvršenjem obaveze predviđene ovim zakonom, a u odluci mu se odredi rok za povinovanje ovom zakonu. Ako se funkcioner kome je izrečena mera nejavnog upozorenja ne povinuje ovom zakonu do isteka roka koji mu je u odluci određen, izriče mu se mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje.

Mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje izriče se i ako funkcioner protivno ovom zakonu pravno ili faktički vrši upravljačka prava u privrednom subjektu ili mimo ovog zakona vršii funkcije u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala ili ostalim privrednim subjektima, ako posle izrečenog nejavnog upozorenja ponovo povredi ovaj zakon ili ako nekom drugom povredom ovog zakona utiče na vršenje javne funkcije.

Ako postoje uslovi za izricanje mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, funkcioneru koga je na javnu funkciju izabrao organ neposredno izabran od građana izriče se mera javnog objavljivanja preporuke da podnese ostavku, a funkcioneru koji je na javnu funkciju izabran neposredno od građna - mera javnog objavljivanja odluke o postojanju povrede ovog zakona.

Prema važećem zakonu, Republički odbor je dužan da javnosti omogući uvid u podatke i dokumenta o svakom pritisku ili nepriličnom uticaju kome je funkcioner izložen u vršenju javne funkcije i o njegovim funkcijama u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala i ostalim privrednim subjektima.

Republički odbor je dužan da prilikom obaveštavanja javnosti obezbedi zaštitu podataka o ličnosti od mogućih zlouptreba, a posebno podatke o funkcioneru i sa njim povezanim licima povodom situacija i stanja koje ne predstavljaju sukob interesa u smislu ovog zakona ili kada je odlukom Republičkog odbora utvrđeno da nisu povreda ovog zakona, a podaci koji ne predstavljaju povredu ovog zakona, ne mogu da se objave u sredstvima javnog obaveštavanja bez saglasnosti funkcionera na koga se odnose.