Revizorska institucija bez uslova za rad

Formiranje Drzavne revizorske institucije (DRI) počelo je 24. septembra prošle godine, imenovanjem Saveta, ali jos nisu obezbeđeni uslovi za njen rad. Nije obezbeđen prostor za rad, nisu izabrani revizori, a iz budzeta će DRI za 2008. godinu dobiti dva puta manje novca nego što je finansijskim planom predviđeno, izjavili su u intervjuu za portal Argus predsednik i potpredsednik Saveta DRI Radoslav Sretenović i Ljubica Nedeljković.

Zbog čega se toliko kasni u obezbeđivanju osnovnih uslova za rad DRI?

Sretenović: Da podsetim da je Zakonom o DRI, koji je stupio na snagu krajem 2005. godine, osnovana ta institucija kao najviši državni organ revizije javnih sredstava u Srbiji. DRI za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini, a Savet je najviši organ te institucije i to je kolegijalni organ, sa pet članova koji su su funkcioneri i stalno zaposleni u DRI.

Poslovni prostor, opremu i sredstva za rad DRI, shodno Zakonu, obezbeđuje Vlada. Trenutno članovi Saveta, kao privremeno rešenje, koriste prostorije Narodne skupštine, ali je za rad DRI potrebno da se obezbedi poslovni prostor koji odgovara određenim standardima, a koji, pre svega, podrazumeva visok stepen zaštite podataka, koje DRI koristi u postupku sprovođenja revizije. Procenjeno je da je potrebno obezbediti prostor površine oko 1.000 kvadratnih metara, a veoma je bitna lokacija na kojoj će se on nalaziti. Sa takvim zahtevima Savet je uputio pisma nadležnim organima, a pripremljena je i informacija za Vladu, sa predlogom zaključaka. Očekuje se da će do kraja januara Vlada ponuditi odgovarajuće rešenje ili dati saglasnost da DRI obezbedi poslovni prostor putem zakupa.

Sredstva za rad DRI obezbeđuju se u budžetu Republike. Novac koji je bio obezbeđen budžetom za 2007. godine ostao je delom neiskorišćena, s tim što je za neke potrebe, kao što je nabavka opreme, Vlada odobrila sredstva iz tekuće budžetske rezerve. Sredstva za plate zaposlenih ostala su neiskorišćena, jer se u proteklih tri meseca, s obzirom da nije obezbeđen poslovni prostor, nisu stvoreni uslovi za zapošljavanje vrhovnih državnih revizora i zaposlenih u stručnim službama DRI.

Kakvo je objašnjenje Ministarstva finansija, zašto je DRI za iduću godinu dobila duplo manje sredstava nego što je tražila?

Nedeljković: U budžetu za 2008. godinu za rad DRI je namenjeno 150,3 miliona dinara, dok je finansijskim planom te institucije bilo planirano 296,4 miliona dinara. S obzirom na poseban status DRI, u smislu nezavisnosti, Zakonom o DRI je propisano da prvo Odbor Skupštine Srbije za finansije razmatra finansijski plan koji je usvojio Savet DRI, a tek se posle dobijanja saglasnosti tog odbora on dostavlja Ministarstvu finansija. Ta procedura, bez obzira što je Savet nadležnom odboru dostavio finansijski plan 18. oktobra, nije ispoštovana.

Prema proračunima Saveta DRI, za plate ukupno 116 zaposlenih u DRI, u ovoj godini je potrebno 124,5 miliona dinara. Pored toga, planirana su i sredstva potrebna za stvaranje uslova za rad DRI, a tu su pre svega stalni troškovi, koji su najvećim delom obuhvatali troškove zakupa, zatim troškove usluga po ugovoru, koji su najvećim delom obuhvatili troškove usluga spoljnih saradnika i konsultanata u skladu sa Zakonom o DRI, čije će usluge ta institucija morati da koristi u narednih nekoliko godina, kao i potrebna sredstva za nabavku opreme. Iznos tih sredstava DRI je utvrdila u finansijskom planu na osnovu potreba, bez saznanja da li će nešto od opreme obezbediti Vlada ili kao pomoć međunarodne zajednice za uspostavljanje DRI. Ti troškovi procenjeni su u iznosu od 171,9 miliona dinara, tako da je, zajedno sa sredstvima planiranim za plate zaposlenih i naknade, Savet DRI predložio da ukupna sredstva za rad te insitucije budu 296,4 miliona dinara.

Budžetom za 2008. godinu sredstva za plate i druge naknade za rad zaposlenih u DRI predložena su u iznosu od 124,5 miliona dinara, kao što je i predložio Savet, dok je za ostale troškove planirano 25,8 umesto 171,9 miliona dinara, čime se sigurno neće moći stvoriti uslovi za rad DRI. O potrebi usaglašavanja iznosa sredstava za te druge nemene, izuzimajući plate, koja su opredeljena u budžetu za 2008. godinu, nismo razgovarali sa predstavnicima Ministarstva finansija, ali smo ih podsetili na naš finansijski plan, što nije uticalo na konačni iznos namenjen DRI u usvojenom budžetu.

Sretenović:Jasno je da će o sredstvima neoohodnim za efikasno funkcionisanje još morati da se pregovara. Ukoliko Vlada obezbedi poslovni prostor, DRI ne bi plaćala zakup, a ako bi prostor bio adekvatan i opremljen odgovarajućim sistemom zaštite i obezbeđenja ne bi bila potrebna sredstva za adaptaciju i ugradnju odgovarajućih za te namene. Zatim, ukoliko bi se troškovi usavršavanja zaposlenih obezbedili u okviru pomoći međunarodne zajednice ili bi se obezbedila sredstva za nabavku opreme i službenih automobila mimo budžeta namenjenog DRI, prvobitno planirani nivo sredstava predložen od strane Saveta, mogao bi da se umanji za sve te troškove.

Da li imate zamerke na to kako su poslovi i ovlašćenja DRI regulisani u zakonu, treba li nešto menjati ili dopunjavati?

Nedeljković:Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji sačinjen je u skladu sa međunarodnim iskustvima, sa većinom rešenja sadržanih u rešenjima zemalja u okruženju. Predviđeno je da subjekt revizije može da bude bilo koji korisnik javnih sredstava, s tim da je precizirano koji korisnici javnih sredstava obavezno svake godine podležu reviziji od strane DRI. Koliki je to broj, tek ćemo videti, ali prema obrazloženju zakona o budžetu, saznali smo da postoji oko 9.500 korisnika javnih sredstava. DRI treba da bude dostupna sva dokumantacija i druga sredstva od značaja za rad korisnika javnih sredstava. Ovakva ovlašćenja i nadležnosti postavljena su mnogo šire nego što je slučaj sa zemljama u okruženju, Sloveniji, Makedoniji, Republici Srpskoj, sa kojima smo uspostavili i neposrednu saradnju u razmeni iskustava.

Pored toga, Savet je ispunio svoju zakonsku obavezu i dostavio Narodnoj skupštini 24. decembra 2007. godine Poslovnik o radu DRI, sastavljen u skladu sa zakonom, kojim se uređuje postupak revizije. Tim poslovnikom uređuju se postupci revizije, od početka revizije, u toku revizije i nakon završenog postupka revizije. Ta pitanja su u Zakonu uređena u svega nekoliko članova, kojima se daju samo osnovni pravci razrađeni Poslovnikom. Pri tome su uočene pojedine nepreciznosti u pogledu nadležnosti, rokova, postupaka i proceduralnih pitanja, u kojima subjekt revizije ima pravo na davanje primedbi, ali i mišljenja da one neće otežavati tok revizije.

Zakon o javnim nabavkama, o cijim se resenjima vodi javna rasprava, takođe se daje znacajna ovlasćenja DRI u postupcima javnih nabavki. Takođe Zakonom o DRI je utvrđena i visina plata funkcionera DRI, odnosno predsednika, potpredsednika, clanova Saveta, sekretara DRI i vrhovnih državnih revizora. Plate zaposlenih u revizorskim i pratećim službama uređene su propisima o platama državnih službenika. S obzirom da se plate funkcionera DRI vezuju za plate predsednika, odnosno potpredsednika Skupštine, a s obzirom na značajno niže osnovice za obračun plata funkcionera u odnosu na plate državnih službenika, takva rešenju mogu da dovedu do određenih problema vezanih za organizaciju i uspostavljanje odgovornosti. Primena postojećih rešenja, a imajući u vidu i pravo na tzv. ,institucijalni dodatak" zaposlenih u službama DRI, u praksi bi moglo da dovede do toga da zaposleni u revizorskim i pratrećim službama imaju veće plate od funkcionera Institucije, pa i generalnog državnog revizora. Visina plata u revizorskim i pratećim službama je u direktnoj vezi i sa obezbeđenjem kadrova za rad DRI. Zbog svega toga realno je očekivati da ovlašćeni revizori sa dugogodišnjim radnim iskustvom koji rade u komercijalnim revizorskim preduzećima neće biti stimulisani za prelazak i rad u DRI, a uz to, zakonom utvrđene plata za tako složen, odgovoran i rizičan posao, mogu uticati na kvalitet kadrova koji će raditi u DRI i njihovu finansijsku nezavisnost.

Sretenović:O tome smo razgovarali sa potpredsednikom Vlade Božidarom Đelićem i dogovoreno je da se daju predlozi za izmenu Zakona o DRI, kojim bi se predložila drugačija rešenja o pojedinim pitanjima. Za potpunije sagledavanje potreba za celovitijim izmenama postojećeg zakona, koristiće se iskustva stečena u postupku revizije, pa će se i preciznija sagledavanja izvršiti tek nakon prvih izveštaja o reviziji.

Šta će biti prvi posao koji će uraditi DRI i da li će za taj posao biti angažovani revizori koji nisu zaposleni u DRI?

Sretenović:Logično bi bilo da se prva revizija odnosi na reviziju završnog budžeta Republike za 2007. godinu. Međutim, pored toga postoji i zakonska obaveza da se svake godine vrši i revizija finansijskih izveštaja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, Narodne banke, određenog broja lokalnih samouprava, određenog broja javnih preduzeća.

S obzirom na zakonsku obavezu DRI je dostavila nadležnom radnom telu Skupštine početni program rada u roku od 90 dana od dana izbora Saveta. U toku januara će se precizirati aktivnosti potrebne za otpočinjanje rada Institucije, kao što su raspoloživa sredstva, saradnja sa međunarodnim institucijama, izbor konsultanata. Podsećamo da je obaveza da se vrhovni državni revizori, njih sedam, kao i 76 državnih revizora, izaberu u roku od šest meseci od izbora Saveta, odnosno do 27. mnarta ove godine.

Naš prvobitan plan je bio da svi vrhovni državni revizori počnu da rade od 1. januara 2008. godine, kao i značajan broj revizora, a da se taj postupak okonča u martu 2008. godine. Sigurno je da će dinamiku prijema revizorskih kadrova opredeliti dinamika obazbeđenja uslova za rad i shodno tome usaglasiti program rada.

Sadržina i obim programa revizije DRI u 2008. godini, kao godini kada ta institucija otpočinje da radom i formira svoje početne administrativne kapacitete i organizacionu strukturu, zavisiće od toga u kojoj meri i koliko blagovremeno će Vlada obezbediti DRI
potrebne uslove za funkcionisanje, kao i od mogućnosti DRI da u 2008. godini blagovremeno angažuje konsultanta, koji bi mogao obavljati i odgovarajuće revizije, pre svega reviziju budžeta Republike Srbije.

U slučaju da DRI angažuje spoljne stručnjake, kad revizija zahteva posebna specijalistička znanja kojim DRI ne raspolaže, za reviziju završnih računa, ili pojedinih delova izveštaja, i tada je ta institucija odgovorna za konstatacije revizije iz mišljenja spoljnog stručnjaka. O tome se mora voditi računa posebno u prvim godinama, s obzirom da postoji obaveza da se u roku od dve godine sačini program za sticanje zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor, a da zaposleni koji obavljaju poslove revizora moraju da polože ispit za državnog revizora u roku od 18 meseci od dana donošenja ispitnog programa.

Nedeljković: To praktično znači, da bi se i u slučaju da se angažuju spoljni stručnjaci za pojedine revizije, pri tome mislimo prvenstveno na spoljne stručnjake sa međunarodnim iskustvom, nastojalo da se u postupak revizije uključi i određeni broj revizora zaposlenih u DRI, koji bi se praktično sticala i nova znanja.

U ovom momentu je izvesno da DRI iz već navedenih objektivnih razloga, neće moći da zaposli i obuči dovoljan broj stručnih ljudi koji bi mogli da obave poslove revizije finansijskih izveštaja iz prethodnih godina, čak i kod minimalnog, zakonom predviđenog, broja subjekata revizije.

Kakve su posledice toga što Srbija nije ranije osnovala DRI i obezbedila joj uslove za rad?

Sretenović:Uspostavljanje budžetskog sistema, novi kontni plan za budžetsko računovodstvo, postupak planiranja i sastavljanja finansijskih izveštaja budžetskih korisnika, kontrola i revizija budžetskih korisnika, javne nabavke, u toku 2002. godine, značio je početak reforme u oblasti javnih finansija i uspostavljanje jedinstva u toj oblasti. To znači da svi korisnici javnih sredstava na jedinstven način vode budžetsko računovodstvo, sastavljaju finansijske planove i izveštaje, podležu istom sistemu kontrole i revizije, na isti način primenjuju postupak javnih nabavki. Ovaj sistem je u prethodnom periodu dograđivan u skladu sa iskustvima stečenim u primeni, a zaokružen uspostavljanjem DRI.

Uspostavljanjem Državne revizorske institucije nekoliko godina ranije, značilo bi da se, od samog početka uspostavljanja sistema javnih finansija prati uspostavljanje pravila i procedura za reviziju.

O tome da li postoje i kakve su posledice zbog toga što ovaj sistem nije zaokružen na samom početku, ne možemo da odgovorimo u ovom trenutku. Posle prvih postupaka revizije imaćemo i prva iskustva, ali moramo da istaknemo da je u pitanju jedan veoma složen sistem, u kojem, na primer, još u potpunosti nije zaživeo postupak interne kontrole i revizije, koja u mnogim korisnicima javnih sredstava još nije zaživela, iako za to postoji zakonski okvir još od 2002. godine.

Koliko efikasan rad DRI doprinosi smanjenju korupcije?

Sretenović:Zakonom o DRI stvoreni su uslovi za sprovođenje postupka revizije za sve korisnika javnih sredstava, koji u momentu revizije, postaju subjekti revizije. Ne postoji ograničenje u pogledu dokumentacije i drugih podataka, koje subjekt revizije mora da pruži ovalašćenom licu DRI u postupku revizije, čime je stvoren prvi institucionalni okvir za suprostavljanje korupciji. Uspostavljanje te institucije i saradnje sa drugim Vladinim institucijama, predstavlja dalji preduslov za efikasan rad na sprovođenju Zakona.

Osnovni zadatak DRI je da poveća nivo transparentnosti i pouzdanosti izveštavanja o javnim finansijama,što je značajan elemenat borbe protiv korupcije, pre svega u domenu prevencije korupcije i detekcije koruptivnih mehanizama. Obezbeđenje uslova za transparentnost javnih finansija kao jedan od najvažnijih zadataka DRI, treba da ojača ulogu javnosti u kontroli vlasti i borbi protiv korupcije

Veliki broj istraživanja ukazuje na postojanje značajne veze između slobode medija i nivoa korupcije, pa postojanje obaveze da DRI obezbeđuje javnost svoga rada podnošenjem godišnjeg izveštaja o radu i posebnih izveštaja u toku godine Narodnoj skupštini, održavanjem konferencija za štampu i drugim načinom obaveštavanja predstavnika sredstava javnog informisanja, izdavanjem saopštenja za javnost i na nadrugi način, može da doprinese smanjenju korupcije.

Ipak, najznačajniji zaključak svih istraživanja, je da je ključni preduslov da bi neko institucijalno rešenje funkcionisalo, postojanje političke volje. Ukoliko ne postoji politička volja, odnosno rešenost vlasti da se suprotstave korupciji, ni jedno institucijalno rešenje, ma kako dobro ono bilo zamišljeno, ne može da dovede do rezultata. Upravo rezultati rada DRI će u budućnosti značajno unaprediti mogućnost pravosuđa i Narodne skupštine da kontrolišu rad izvršne vlasti.

Kojim poslovim se Savet bavio u protekla tri i po meseca?

Nedeljković: Savet je održao 10 sednica na kojima je doneo veoma važna akta - Pravilnik o radu, Pravilnik o postupku javne nabavke male vrednosti u DRI, Pravilnik o korišćenju službenih fiksnih i mobilnih telefona.

Poslovnik o radu DRI je dostavljen Skupštini Srbije na saglasnost, a donet je i Početni program rada DRI, koji je dostavljen Odboru za finansije Skupštine Srbije.

Na početku 2008.godine Savet je započeo izradu akta o organizaciji i sistematizaciji radnih zadataka i poslova u okviru DRI, nakon čega će započeti i sprovođenje prijema kadrova DRI. Održano je više sastanka sa predstavnicima kancelarije za pridruživanje EU, Svetske banke i Evropske Agencije za rekonstrukciju. U okviru svoje nadležnosti Savet je davao i stručna mišljenja na određeni broj zakona koje je Vlada usvojila ili su u postupku javne rasprave.