Šta nedostaje u nacrtu zakona o agenciji

Kako ocenjujete Predlog zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji je prethodna vlada usvojila a nova povukla iz skupštine na doradu?

Osnovna koncepcija koja stoji iza ovog predloga zakona jeste objedinjavanje primene Zakona o sprečavanju sukoba interesa i (inoviranog) Zakona o finansiranju političkih partija. Naime, novoformirana Agencija biće nadležna za sprovođenje upravo ova dva zakona, s tim što se i formalno gasi Zakon o sprečavanju sukoba interesa, budući da se njegove odredbe gotovo u potpunosti prepisane u predlogu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije. Ovako definisani zadatak Agencije, usredsređen, pre svega na borbu protiv političke korupcije, odnosno protiv ovladavanja državom (state capture). Implicitno se može zaključiti da se administrativna korupcija „prepušta“ redovnim telima države, pre svega policiji i tužilaštvu.

Agencija je, pored navedenih poslova, nadležna za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i pratećeg Akcionog plana. Takođe, Agencija je ovlašćena da učestvuje u pripremanju propisa iz oblasti borbe protiv korupcije.

Problemi sa ovakvom koncepcijom Agencije su najmanje dvojaki. Prvo, praktično se napušta savetodavna funkcija tela za borbu protiv korupcije (koju je trebalo da ima postojeći Savet za borbu protiv korupcije), što svakako nije dobro. Naime, ne radi se samo o tome da li je neko telo ovlašćeno da učestvuje u pripremanju propisa iz oblasti borbe protiv korupcije. Daleko je bitnije da takvo telo bude uključeno u pripremu svih propisa, odnosno u formulisanje državnih politika, budući da se upravo u neodgovarajućim državnim politikama, protekcionizmom i državnoj intervenciji kriju najznačajniji podsticaji za korupciju. Ovakvim rešenjem, Agencija neće biti uključena u ovaj proces i neće biti u poziciji da zastupa one ideje (liberalizacije i deregulacije) kojima se sprečava nastajanje korupcije.

Drugo, nadležnost Agencije u pogledu sprovođenja Strategije za borbu protiv korupcije, načelno posmatrano, nije sporna – sporna je Strategija. Naime, Strategija nije ništa drugo nego nekonzistentan spisak želja. Što se konzistentnosti tiče, već u prvom pasusu Strategije se kaže: „Korupcija je jednako štetna pojava u svim društvima na svim nivoima razvoja. U društvima na putu demokratskog preobražaja problem je veći i teži...“. Postavlja se jednostavno pitanje: da li je korupcija jednako štetna pojava u svim društvima (prva rečenica), ili je ona ipak veći problem u zemljama u tranziciji (sledeća rečenica)? Kada se Strategija tako počne, daleko se ne može stići. Kao cilj strategije se navodi „smanjenje korupcije i postizanje antikorupcijske kulture na nivou razvijenih evropskih zemalja“ – cinici bi se zapitali: Italije ili Finske? Naravno, to nisu iste stvari. Bilo kako bilo, taj (nejasno definisan) cilj će se ostvariti kada se ostvari čak 16 ciljeva nižeg reda. Na stranu što sa toliko mnogo ciljeva nižeg reda ne može biti reči o prioritetima, neki od njih su krajnje nejasni i neuverljivi. Primera radi jedan od ciljeva nižeg reda jeste „trajno otklanjanje uslova za nastanak i razvoj korupcije“. Ukoliko se tako nešto postigne, ništa više nije bitno: ne samo da će nestati korupcija („otklanjanje uslova“), već se više nikada neće ni vratiti („trajno“). Jedino što ne znamo a kako će se to „trajno otkloniti uslovi“.

Konačno, budući da Agencija neće imati savetodavnu funkciju pri definisanju državnih politika, oba gubi mogućnost da utiče na formiranje državnih politika, pa tako nema nikakav šanse da utiče na stvaranje „trajno otklanjanje uslova za nastanak i razvoj korupcije“.

Sve navedeno ukazuje na to da će Agencija biti usredsređena na primenu zakona u pogledu sukoba interesa i političke korupcije, dok će biti veoma male mogućnosti da se Agencija upušta u bila šta drugo, naročito da utiče na državne politike kojima se stvaraju uslovi, odnosno podsticaji za korupciju. Ovim ostaje veliki prazan prostor za delovanje na planu borbe protiv korupcije, tim pre što se formiranjem Agencije ukida postojeći Savet za borbu protiv korupcije.

Kako ocenjujete dosadašnje domete Saveta za borbu protiv korupcije?

Savet za borbu protiv korupcije formiran je još oktobra 2001. godine kao stručno-savetodavno telo Vlade Srbije. Prema samoj Odluci, odnosno osnivačkom dokumentu, mandat Saveta je jasan: „Zadatak Saveta je da sagleda aktivnosti u borbi protiv korupcije da predlaže Vladi Republike Srbije mere koje treba preduzeti u cilju efikasne borbe protiv korupcije i prati njihovo sprovođenje, i da daje inicijative za donošenje propisa, programa i drugih akata i mera u ovoj oblasti.“ Kada se ova rečenica sa jezika upravnog prava prevede na svakodnevni iz nje proizlazi nekoliko stvari. Prvo, Savet nema mandat da se bavi konkretnim slučajevima korupcije u Srbiji, već treba da se bavi „merama“, „propisima“ i „aktima“, onim što može da dovede do korupcije. Drugo, Svet nema istražnu već isključivo savetodavnu ulogu (zato se i zove savet). Treće, Savet u tom pogledu treba da savetuje Vladu Republike Srbije.

Stoga začuđuje da je dobar deo energije u prvoj fazi rada Saveta potrošeno da raspravu oko mandata, naročito u pogledu istraživanja konkretnih slučajeva korupcije. Očigledno je da su zagovornici istražne uloge Saveta pobedili, tako da je Savet efektivno promenio svoj mandat u odnosu na onoj koji mu je definisao osnivač i u potpunosti se usmerio na ispitivanje navodnih konkretnih slučajeva korupcije. To se najbolje može videti po strukturi izveštaja i dopisa Saveta, bar onih koji su dostupni na njegovom sajtu – 62,5% (15 od 24 dokumenta) posvećeni su istraživanju pojedinačnih slučajeva korupcije.

Pored toga, izveštaji Saveta pokazuju da se Savet bavio kršenjem zakona kao takvim, odnosno (navodnim) slučajevima različitih krivičnih dela, počev od krađe, prevare i tome slično, potom slučajevima kršenjem prava usled neispunjavanja ugovornih obaveza, a ne korupcijom koja čini specifično krivino delo.

Konačno, istražna funkcija zahteva veoma specifična znanja, obučeno osoblje i posebna ovlašćenja. Nije ni čudo da se istražnom funkcijom u svim ozbiljnim državama bave specijalizovani delovi državne uprave, poput policije, istražnog sudije i tužilaštva. Ti delovi državne uprave raspolažu i specifičnim znanjima i obučenim osobljem i posebnim ovlašćenjima. A Savet ne raspolaže niti jednim od ovih preduslova za uspešno obavljanje istražne funkcije. Zbog toga i ne čudi da rezultati rada Saveta na ovom planu nisu dali očekivane (bar sa stanovišta zagovornika istražne funkcije u samom Savetu) rezultate.

Veoma veliki deo aktivnosti Saveta bio je usmeren ka privatizaciji realnog sektora u Srbiji i to onoj privatizaciji koja je započela 2001. godine. Savet se bavio različitim konkretnim slučajevima privatizacije realnog sektora i analizom zakonodavstva, odnosno propisima kojima se reguliše proces privatizacije i došao do zaključka da pojedini elementi u tim propisima mogu da stvore prostor za korupciju, a to Savet, nažalost, uzima kao dokaz da je bilo korupcije pri privatizaciji. Pri tome se ne analizira da li bi neki drugi modeli, odnosno metodi privatizacije otvarali veći ili manji prostor za korupciju, a još manje se analizira da li bi opstanak društvene/državne svojine umesto privatizacije doneo manje ili više mogućnosti za korupciju. Drugim rečima, proces privatizacije se ne analizira u okviru dostupnih mogućnosti, odnosno u kategorijama oportunitetnih troškova izbora jedne od dostupnih opcija.

Čini se da se, pri analizi procesa privatizacije, Savet u potpunosti usredsredio na pitanje prodajne cene, odnosno privatizacionih prihoda, tako da je radna hipoteza da korupcija dovodi do obaranja privatizacionih prihoda. Shodno tome, savet se uopšte ne bavi drugim pitanjima vezanim privatizaciju i korupciju, tj. kako eventualna korupcija dovodi do deformacija na planu izbora najboljeg vlasnika, sa stanovišta unapređenja preduzeća koje je privatizovano, do odgovarajuće vlasničke strukture koja stvara podsticaje vlasniku da restrukturira preduzeće, podsticaja novom vlasniku da investira itd. Implicitno, Savet se odlučio da javni interes pri privatizaciji poistoveti sa prodajnom cenom, odnosno privatizacionim prihodima. Otuda i sveprisutna bojazan Sveta da će, usled korupcije, naša preduzeća biti prodata u bescenje. Štaviše, veoma često se u potpunosti zanemaruju obaveze (dugovi) preduzeća koje se kupuje, koje na sebe preuzima novi vlasnik.

Zanimljivo je da je predmet interesovanja Saveta isključivo privatizacija metodom prodaje, koja je započela 2001. godine. Ranije privatizacija nisu predmet interesovanja saveta, iako su upravo te privatizacije dovele do disperzovane vlasničke strukture koja je, između ostalog, uslovila probleme i neregularnosti koji su se javili prilikom preuzimanja tada privatizovanih preduzeće. Naime, neregularnosti, uz sumnju na korupciju, kao što je prikazano u prethodnom odeljku, bile su daleko veće u procesu preuzimanja preduzeća privatizovanih pre 2001. godine (i to ne samo pri prodaji dela akcija u vlasništvu Akcijskog fonda), nego u privatizaciji koja je započeta 2001. godine.

Tek 2006. godine Savet je pripremio tri izveštaja koju predstavljaju rezultate njegovog rada koji su u potpunosti u okviru mandata koji je dobio. U tim izveštajima iznesene su primedbe na tri nacrta zakona i to sa stanovišta mogućeg uticaja predloženih zakonskih rešenja na nivo korupcije (Zakon o sprečavanju pranja novca, Zakon o državnoj revizorskoj instituciji i Zakon o sprečavanju korupcije). Nažalost, ovi izveštaji su šturi (do dve stranice teksta), nalazi uglavnom trivijalni, a isti takvi su i predlozi za njihovo poboljšanje.

Savet je u poslednje tri godine bio veoma aktivan u komunikacijom sa javnošću, pri čemu je naveći deo te komunikacije pao na pleća predsednice Saveta Verice Barać. Stiče se utisak da joj to nije bila baš teško. Očigledno je da Savet visoko vrednuje njene medijske nastupe koji se mogu naći da na zvaničnoj sajtu Saveta. U medijima se Savet oglašavao uglavnom povodom različitih skandala (koji su, poput korupcije na carini, najčešće otkrivali drugi), povodom privatizacije, ili povodom aktivnosti nekoga iz izvršne vlasti.

Savet za borbu protiv korupcije je svojim postupcima u velikoj meri diskreditovao je borbu protiv korupcije u Srbiji. Imajući u vidu da se uskoro može očekivati formiranje nove institucija koja treba da zameni Savet, ona, nažalost, neće da krene od nule – prvo će morati da izroni sa poprilične dubine.

Šta mislite o Zakonu o sprečavanju sukoba interesa i odboru koji ga sprovodi?

Iako u užem smislu svrha ovog zakona nije borba protiv korupcije u užem smislu reči, već protiv pronevere i protiv donošenja pristrasnih odluka, ipak se mora konstatovati da Zakon o sprečavanju sukoba interesa sprečava određene mehanizme korupcije. Međutim, jedan veliki deo zakona, koji se odnosi na «koncentraciju funkcija» suštinski ne pogađa ni oblast korupcije, a ni oblast sprečavanja sukoba interesa. Postavlja se pitanje koji interesi su zaista suprotstavljeni ako je recimo, ministar energetike u isto vreme član UO EPS. Može se reći da se radi o starom komunističkom konceptu deakumulacije funkcija, ali sada u novom ruhu i sa novim obrazloženjem.

Što se obuhvata Zakona tiče, stiče se utisak da je pokriven veoma veliki broj javnih funkcionera. Sa jedne strane, to je upravo manjkavost ovoga Zakona, jer je broj javnih funkcionera u smislu ovog Zakona zaista veliki, tako da Republički odbor za sprečavanje sukoba interesa mora da veliki deo svojih resursa uloži u kreiranje i održavanje baze podataka o funkcionerima. Sa druge strane, čini se da veliki deo ljudi koji zaista donose odluke nije pokriven ovim Zakonom. Tu pre svega mislimo na članove raznih komisija, kao što su komisije koje se formiraju za ocenu ponuda pri javnim nabavkama i slično. Ovaj Zakon se na njih ne odnosi. Takođe, ovaj zakon se ne odnosi na ljude koji lično ne donose odluke, ali imaju veliku mogućnost uticanja na donošenje odluka kao što su savetnici predsednika i potpredsednika Vlade, kao i savetnici ministara.

Najveća zamerka na ovaj Zakon je od strane javnosti upućivana na odredbe Zakona kojim je narodnim poslanicima «progledano kroz prste» u smislu da se pojedine odredbe ne odnose na njih. Takođe, pojedine odredbe su prosto apsurdne, kao na primer član 6. stav 1. kojim je «funkcioneru zabranjeno da javnu funkciju koristi da bi uticanjem na odluku ... na bilo koji način interesno pogodovao sebi ili drugom.». Naravno da skoro svaka odluka interesno pogoduje nekome (u suprotnom, radi se o potpuno irelevantnoj odluci), tako da nije jasno kako se to može izbeći.

U svom Izveštaju o radu, Republički odbor saopštava da su skoro svi republički funkcioneri dostavili tražene podatke, a da su najveći problemi sa funkcionerima lokalnih samouprava, što je u neku ruku i očekivano. Ono što je ključno, a što nedostaje, jeste izveštaj o kvalitetu podnetih podataka i informacija o tome da li se ti podaci kontrolišu (recimo u saradnji sa Poreskom upravom) i šta su te kontrole pokazale.

Što se kaznenih odredbi tiče, kazne deluju suviše blage. Prva kazna, nejavno upozorenje, predstavlja praktično prvi korak pošto se ustanovi da je funkcioner prekršio Zakon. Druga kazna (javno objavljivanje odluke o kršenju zakona za izabrane funkcionere i javno objavljivanje preporuke da podnese ostavku za ostale funkcionere) jeste najoštrija kazna. Morale bi da se uvedu i oštrije kazne, poput obaveze da se vrate plate i honorari koji su primljeni u toku kršenja zakona, kao i, eventualno, odredba da se i imovina za koju se ne može naći legalni dokaz sticanja, a koja je stečena u periodu vršenja javne funkcije, može zapleniti.