Univerzijada –Varteks kao povod

Vest da je Preduzeće "Univerzijada Beograd 2009" uputilo zvaničan predlog varaždinskom Varteksu za sporazumni raskid ugovora o izradi odela za učesnike tog takmičenja je povod za ovaj tekst. Razlog za tekst je drugi – pitanje nadležnosti i postupka oglašavanja ništavosti nezakonitih ugovora o javnim nabavkama.

Hronologija bitnih događaja (sačinjena na osnovu navoda iz medija)

1. Preduzeće „Univerzijada Beograd 2009 d.o.o.“ zaključuje „Ugovor o poslovnoj saradnji“ sa firmom Varteks iz Varaždina, nakon neposrednih pregovora sa tom kompanijom, na osnovu kojeg bi se vršila nabavka odela za potrebe sportskog događaja koji se održava u Srbiji za manje od dve godine.

2. U medijima se pojavljuju napisi o tom poslu koji sadrže osporavanja po dva osnova: a) da nije poštovana procedura za javne nabavke; b) da je oštećena domaća tekstilna industrija time što je vredan ugovor zaključen sa stranom firmom.

3. Rukovodstvo preduzeća potvrđuje da ugovor nije zaključen u postupku javne nabavke. Na osnovu novinskih napisa ne može se u potpunosti jasno razlučiti da li je razlog za takav stav bio to što rukovodstvo UB2009 smatra da ovo preduzeće ne spada u krug pravnih lica koja moraju da sprovode postupak iz Zakona o javnim nabavkama uopšte ili zbog toga što se ova nabavka sprovodi (delimično ili potpuno) sredstvima prikupljenim od sponzora a ne iz budžeta.

4. Ministarstvo finansija izlazi sa stavom da UB2009 jeste „naručilac“ u smislu Zakona o javnim nabavkama i da je trebalo pri ovoj nabavci primeniti taj zakon.

5. Preduzeće UB2009 podnosi predlog Varteksu za sporazumni raskid ugovora.

Primena Zakona o javnim nabavkama

Naručilac?

U ovom slučaju je nesporno da Zakon o javnim nabavkama nije poštovan, ali može biti sporno da li je morao da bude poštovan.

Zakon o javnim nabavkama imaju obavezu da poštuju naručioci. Pojam „naručioca“ Zakon definiše kao:

a) državni organ, organizacija, ustanova, ili drugi direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava u smislu zakona kojima se uređuje budžetski sistem, kao i organizacija za obavezno socijalno osiguranje,

(b) pravno lice osnovano od strane direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava u cilju ostvarivanja opšteg (javnog) interesa, pri čemu više od polovine članova organa upravljanja čine predstavnici korisnika budžetskih sredstava ili u kome više od polovine glasova u organu upravljanja imaju predstavnici korisnika budžetskih sredstava,

(v) javno preduzeće i preduzeće osnovano od strane javnog preduzeća u kojem direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava odnosno drugi naručilac, u smislu ovog zakona, poseduje više od 50% akcija odnosno udela,

(g) drugi oblik preduzeća koje je preko upravljanja ili na drugi način povezano sa organima, organizacijama odnosno pravnim licima iz tačke 1) podtač. (a) - (v) ovog člana tako da na osnovu takve povezanosti:

- zajednički oblikuju poslovnu politiku i usklađeno nastupaju radi ostvarivanja poslovnih ciljeva ili

- organ, organizacija, odnosno pravno lice iz tačke 1) podtač. (a) - (v) ovog člana vrši značajan uticaj na poslovne odluke, finansiranje i poslovanje preduzeća;

Prema podacima Agencije za privredne registre jedini osnivač ovog preduzeća je Univerzitetski sportski savez Srbije. Uloga Vlade Srbije u osnivanju ovog preduzeća nije do kraja jasna. Negde se navodi da je ona suosnivač, što sudeći prema podacima iz Registra, nije tačno. Na sajtu UB2009 se navodi da je preduzeće osnovao USŠ „uz podršku Vlade Srbije“, što je verovatno bliže istini.

Zbog toga se osnov za to da se UB2009 smatra naručiocem može možda naći samo u alineji g) navedene odredbe Zakona, odnosno u eventualnom uticaju koji na poslovnu politiku, poslovne odluke, finansiranje i poslovanje ovog preduzeća ima Vlada Srbije ili resorno ministarstvo.

Ministarstvo finansija, kao nadležno za tu oblast, daje mišljenja o primeni Zakon o javnim nabavkama, pa tako i o eventualno spornim situacijama, poput toga da li se neko pravno lice smatra naručiocem ili ne.

Pravne posledice utvrđivanja statusa Naručioca

Ukoliko preduzeće UB2009 jeste naručilac u smislu Zakona o javnim nabavkama, onda se obaveza tog preduzeća da poštuje taj zakon odnosi na sve nabavke koje sprovodi, a ne samo na ovu o kojoj je reč u ovom tekstu.

Za slučaj kada neki naručilac nabavlja suprotno slovu Zakon propisano je da su takvi ugovori o nabavci ništavi (član 145 ZJN). Ništavost ugovora je pravni institut koji ima za cilj da obezbedi primenu prinudnih propisa, u situacijama kada ugovorne strane, ili jedna od njih ignorišu te propise u postupku zaključenja ugovora.

Modalitete ništavosti ugovora, kao ni postupak za oglašenje ugovora ništavim ne reguliše Zakon o javnim nabavkama. Ta materija je regulisana opštim Zakonom o obligacionim odnosima. Evo nekoliko odredaba tog propisa koje bi mogle biti od značaja i za ovaj slučaj:

Ništavost ugovora, član 103:

(1) Ugovor koji je protivan prinudnim propisima, javnom poretku ili dobrim običajima je ništav ako cilj povređenog pravila ne upućuje na neku drugu sankciju ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo.

(2) Ako je zaključenje određenog ugovora zabranjeno samo jednoj strani, ugovor će ostati na snazi ako u zakonu nije što drugo predviđeno za određeni slučaj, a strana koja je povredila zakonsku zabranu snosiće odgovarajuće posledice.

Posledice ništavosti, član 104

(1) U slučaju ništavosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je da vrati drugoj sve ono što je primila po osnovu takvog ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se priroda onog što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cenama u vreme donošenja sudske odluke, ukoliko zakon što drugo ne određuje.

(2) Ali, ako je ugovor ništav zbog toga što je po svojoj sadržini ili cilju protivan prinudnim propisima, javnom poretku ili dobrim običajima, sud može odbiti, u celini ili delimično, zahtev nesavesne strane za vraćanje onog što je drugoj strani dala a može i odlučiti da druga strana ono što je primila po osnovu zabranjenog ugovora preda opštini na čijoj teritoriji ona ima sedište, odnosno prebivalište, ili boravište.

(3) Prilikom odlučivanja sud će voditi računa o savesnosti jedne, odnosno obeju strana, o značaju ugroženog dobra ili interesa, kao i o moralnim shvatanjima.

Odgovornost lica krivog za ništavost ugovora, član 108

Ugovarač koji je kriv za zaključenje ništavog ugovora odgovoran je svome saugovaraču za štetu koju trpi zbog ništavosti ugovora, ako ovaj nije znao ili prema okolnostima nije morao znati za postojanje uzroka ništavosti.

Isticanje ništavosti, član 109

(1) Na ništavost sud pazi po službenoj dužnosti i na nju se može pozivati svako zainteresovano lice.

(2) Pravo da zahteva utvrđenje ništavosti ima i javni tužilac.

Neograničeno isticanje ništavosti, član 110

Pravo na isticanje ništavosti ne gasi se.

Dakle, posledica utvrđene ništavosti u ovom slučaju bila bi nevažnost ugovora i povraćaj onoga što su strane dale do sada jedna drugoj (npr. avans). Pravo na naknadu štete „Varteksa“ zavisilo bi od savesnosti zastupnika te kompanije (da nisu znali i da prema okolnostima slučaja nisu morali da znaju za to da je „UB2009“ dužna da poštuje Zakon o javnim nabavkama).

U svakom slučaju, ako se utvrdi da je prekršen Zakon o javnim nabavkama, ugovor će biti stavljen van snage „po samom zakonu“, to jest raskid ugovora više neće zavisiti ni od volje preduzeća UB2009, ni od volje „Varteksa“. U tom slučaju sadašnja inicijativa za raskid ugovora bila bi deplasirana. Ukoliko Zakon nije prekršen, a pošto obe ugovorne strane tvrde da su zaključile dobar posao, opravdano bi se postavilo pitanje razložnosti inicijative UB2009 za raskid ugovora. Takvi razlozi bi se onda mogli tražiti samo u sferi politike (npr. reakcije javnog mnenja, pritisak domaćih proizvođača, pritisak Vlade), a ne u zdravoj logici poslovanja.

Kako se utvrđuje ništavost?

Ništavost svih ugovora utvrđuje se pred sudom, pa tako i ugovora o javnim nabavkama. O tom pitanju su i sudovi u prošlosti davali različita mišljenja. Tako je Viši trgovinski sud u jednom predmetu doneo odluku prema kojoj se postupci naručilaca mogu osporavati samo pred Komisijom za zaštitu prava, dok bi sud bio nadležan da presudi o visini naknade štete. Pravo na naknadu šteti bi imali oni potencijalni ponuđači kojima je usled radnji naručilaca bilo onemogućeno da se nadmeću za dobijanje posla. U istom je predmetu po reviziji reagovao Vrhovni sud Srbije (Prev. 269/2004 od 16.2.2005.) i zauzeo drugačije stanovište. Najviša sudska instanca je zauzela stav da sud jeste nadležan da utvrđuje ništavost ugovora koji je zaključen suprotno Zakonu o javnim nabavkama.

Na postojanje razloga za ništavost „sud pazi po službenoj dužnosti“. Međutim, da bi do toga došlo, neko mora da pokrene postupak pred sudom. To može učiniti „svako zainteresovano lice“, to jest, pre svega druge firme – potencijalni ponuđači. Kao što se vidi iz člana 109. st. 2 Zakona o obligacionim odnosima, inicijativa za oglašavanje ništavosti može da potekne i od javnog tužioca. Pošto pravo na isticanje ništavosti nije vremenski ograničeno, ne postoje prepreke da se postupak za to pokrene u bilo kom trenutku, pa čak i više godina nakon što je ugovor u potpunosti realizovan. Naravno, daleko manje bolno za sve je kada do toga dođe u nekoj od ranijih faza.

S druge strane, postupak pred Komisijom za zaštitu prava je osmišljen tako da se sve sporne situacije razreše pre nego što dođe do zaključenja ugovora. U tom smislu su određeni i rokovi u kojima firme koje su učestvovale u nabavci ili firme kojima je usled diskriminacije onemogućeno da u njoj učestvuju, mogu da pokrenu zahtev za zaštitu. Pretpostavka za ostvarivanje prava na zaštitu je njihova upoznatost sa radnjama naručioca koje žele da ospore. Međutim, kada naručilac u potpunosti ignoriše svoju obavezu da oglasi nameru da sprovede nabavku ili odluku o tome od koje će firme nabavku izvršiti, faktičke mogućnosti za pokretanje postupka zaštite se znatno sužavaju. U takvim slučajevima, firme koje bi želele da ulože prigovor zavise od insajderskih informacija i podataka objavljenih u medijima. Tako dolazimo do apsurdne situacije da je u praksi mnogo lakše „oboriti tender“ koji je imao nebitne manjkavosti formalne prirode, nego odluku o nabavci kod koje ni slovo iz Zakona nije poštovano!

Zanimljivo je primetiti da bi se možda moglo govoriti i o pravnoj mogućnosti da se pred Komisijom za zaštitu prava osporavaju neki već zaključeni ugovori o javnim nabavkama. Naime, jedna od odredaba ZJN (čl. 135, st. 2) glasi: Posle donošenja odluke o dodeli ugovora o javnoj nabavci, rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava je osam dana od dana prijema obrazloženog obaveštenja o dodeli ugovora o javnoj nabavci. Pošto u slučajevima kada naručilac ne poštuje uopšte zakon ni jedna zainteresovana firma osim one koja je dobila posao nema saznanja o „odluci o dodeli ugovora“, moglo bi se pomisliti da pravo na osporavanje ovakve odluke za njih nije ograničeno. Međutim, kada se uzme u obzir i odredba st. 1 istog člana, koja kaže da se zahtev za zaštitu prava može podneti u toku celog postupka za dodelu ugovora o javnoj nabavci, a da je po zaključenju ugovora taj postupak već okončan (makar i potpuno nepravilno), sva je prilika da nezadovoljnima preostaje samo mogućnost sudske zaštite.

Čija briga treba da budu ništavi ugovori?

I oni koji ne rade po Zakonu, i oni koji smatraju da su oštećeni, znaju da je put sudske zaštite dugotrajan. Takođe, ni sankcije za prekršaje iz oblasti javnih nabavki se ne izriču dovoljno često da bi mogle da imaju dejstvo odvraćanja.

Pošto je država ta koja je postavila zabranu da se ugovori o javnim nabavkama zaključuju protivno zakonu i postavila kao normu ništavost takvih ugovora, ni sprovođenje te norme ne bi smelo da zavisi od volje pojedinih oštećenih firmi da takve ugovore obaraju ili još gore, od faktičkih mogućnosti oštećenih da saznaju da je do takav ugovor zaključen.

Oštećene firme mogu strahovati od odmazde, ili se opredeliti za to da „ne talasaju“ zarad buduće saradnje. Dok je pozitivan ishod tužbe neizvestan ili barem dalek, gubitak vremena i novca na početku i tokom postupka pred sudom je sasvim izvestan. Na kraju, nije zgoreg primetiti da će blagodeti od uspešne tužbe uživati ravnopravno sve firme iz branše a ne samo ona koja se izborila za utvrđivanje ništavosti ugovora.

S obzirom na sve ove obeshrabrujuće činioce, jasno je da država mora na sebe da preuzme i kontrolu i sankcionisanje. Nadajmo se da će Državna revizorska institucija dobro funkcionisati na vrhu sistema, i da će svojim preporukama doprineti da i kontrola na nižim nivoima bude uspostavljena na bolji način nego što je sad. Bez obzira na to što pitanja kontrole ovakvih zakonitosti nisu tema Zakona o javnim nabavkama (niti je uobičajeno u uporednoj praksi da budu), javna rasprava o izradi novog ZJN je prilika da se prisetimo da postoji još jedan problem koji se nedovoljno delotvorno rešava.