Ješić i Ilić: Dve odluke Odbora

Odbor za rešavanje o sukobu interesa, nezavisni organ koji utvrđuje da li je neko od mnogobrojnih republičkih, pokrajinskih, lokalnih ili funkcionera javnih preduzeća povredio pravila postavljena Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, nedavno je dospeo u žižu pažnje javnosti nakon dve odluke u kojima je reč o ličnostima (funkcionerima) koji za poznati većina građana Srbije. Pošto su ti akti Odbora objavljeni i na njihovoj internet stranici, ovo je prilika da ih dodatno razmotrimo, kako sa pravne strane, tako i sa stanovišta njihovih posledica na primenu propisa o sukobu interesa ubuduće.

Slučaj Ilić

U vezi sa ministrom Velimirom Ilićem, treba najpre, preciznosti radi, napomenuti da Odbor još uvek nije utvrdio kršenje zakona, već da je doneo odluku kojom pokreće postupak zbog sumnje da je ministar povredio zakon („zaključak o pokretanju postupka“). Postupak može rezultirati utvrđenjem da odgovornosti nema ili izricanjem preporuke da ministar podnese ostavku.

Način pokretanja postupka

Na početku Zaključka padaju u oči dve stvari. Prva je ta da se postupak pokreće zbog određenih radnji ili propusta V. Ilića, koji su nastali u prošlosti, „za vreme obavljanja javne funkcije ministra za kapitalne investicije“. Sudeći po ovoj odrednici moglo bi se zaključiti da neće biti predmet utvrđivanja u ovom postupku da li je V. Ilić nastavio da na neki način krši Zakon i nakon maja 2007, kada je postao ministar za infrastrukturu.

Druga uočljiva stvar iz uvodnog dela zaključka jest to da Odbor pokreće postupak „po službenoj dužnosti“. To verovatno znači da i pored brojnih medijskih i drugih spekulacija da je ministar Ilić povredio Zakon o sprečavanju sukoba interesa nijedna od tih sumnji nije bila formulisana u obliku prijave od strane fizičkog ili pravnog lica, ili makar to da ni jedna takva prijava nije bila dovoljno argumentovana da bi se na osnovu nje postupak pokrenuo. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti u ovom slučaju je, kako se i u samom Zaključku kaže, zasnovano na napisima iz štampe, koji nisu demantovani, kao i na osnovu druge dokumentacije koju je Odbor pribavio.

Povreda propisa o izgradnji

U postupku koji je pokrenuo Odbor bi trebalo ispitati nekoliko mogućih povreda Zakona, od kojih neke nisu međusobno povezane. Najveći prostor je dat obrazlaganju zbog čega se ispituje da li je ministar povredio „dužnost funkcionera da se povinuje propisima koji uređuju njegova prava i obaveze i da se stara i održava poverenje građana u savesno i odgovorno vršenje javne funkcije“. U vezi sa tim pitanjem Odbor već u svom Zaključku zalazi veoma ozbiljno u analizu pravnih aspekata izgradnje klinike na imanju g. Ilića i neblagovremenog pribavljanja građevinske dozvole za taj objekat. Izgradnja te klinike i eventualno kršenje Zakona o planiranju i izgradnji, posmatraju se i u svetlu činjenice da je njegovo ministarstvo bilo nadležno za nadzor nad sprovođenjem propisa o urbanizmu. Drugim rečima, eventualna povreda ove odredbe Zakona o sprečavanju sukoba interesa mogla bi se sastojati u samoj okolnosti da jedan državni funkcioner ne poštuje propise (počinje gradnju bez svih potrebnih dozvola) ili u tome što ne poštuje upravo propise čiju primenu organ kojim rukovodi nadzire.

U vezi sa ovim pitanjem se zapaža i druga stvar. Izvođenje radova bez propisanih dozvola je i krivično delo. Postupak pred Odborom se može voditi bez obzira na to da li se vodi i krivični i odluka Odbora ne prejudicira ni na koji način krivičnu odgovornost. Međutim, pošto se ispituje da li je prekršena norma koja povlači krivičnu odgovornost biće nužno da drugi nadležni organi (pre svega javno tužilaštvo) daju odgovore na pitanja: da li su oni ispitivali postojanje krivične odgovornosti, ako nisu, zbog čega, a ako jesu, kakav je bio ishod tog postupka i sa kakvim obrazloženjem. Ukoliko je ministarski imunitet bio razlog da se ne preduzimaju radnje za utvrđivanje krivične odgovornosti, onda bi eventualna odluka Odbora mogla da otvori novo polje primene Zakona o sprečavanju sukoba interesa, i afirmiše taj propis kao sredstvo koje može da pomogne da se utvrdi odgovornost funkcionera zaštićenih imunitetom.

Povreda jednakosti građana pred zakonom

U svom zaključku Odbor navodi još jednu moguću povredu Zakona o sprečavanju sukoba interesa, to jest povredu zabrane „da funkcioner ostvari prava za sebe i drugoga, ako se time krši jednakost građana pred zakonom“. Ova bi povreda mogla postojati ukoliko je kod naknadnog pribavljanja dozvola (nakon započete gradnje) u slučaju ove investicije postupljeno suprotno uobičajenoj praksi u opštini Čačak. U postupku bi trebalo utvrditi ne samo da je došlo do odstupanja u korist investitora koji je i državni funkcioner, već i to da je svojstvo funkcionera bilo presudno da do takvog odstupanja od uobičajene prakse dođe. Biće zanimljivo videti, naravno ukoliko Odbor utvrdi povredu ove norme Zakona, koji će se stepen dokazanosti uzročno-posledične veze tražiti, odnosno, da li će Odbor zasnovati svoju odluku na pretpostavci da su opštinske službe „izašle u susret“ sadašnjem ministru, bivšem predsedniku SO i bratu sadašnjeg predsednika SO, ili će se tražiti i dokazi o tome.

Nepodnošenje vanrednih izveštaja o prihodima

Odbor ukazuje i na moguću povredu obaveze ministra Ilića „da dostavi podatke o pravu zakupa na nepokretnim stvarima, dužim od jedne godine, odnosno, o ostvarenim prihodima po ovom osnovu.“ Konstatuje se da u izveštajima o imovini i prihodima koje je ovaj funkcioner dostavio nema podataka o prihodima od zakupa. S druge strane, navodi se da je sam ministar u štampi govorio da mesečno ostvaruje prihod od 6000 evra od zakupa nepokretnosti. Ovakav vid prihoda funkcionerima nije zabranjen, ali postoji zakonska obaveza da se za svaki takav priliv sredstava podnese vanredni izveštaj Odboru, budući da je suma veća od 10 prosečnih zarada u Republici.

Ovde je reč o tome da je sam ministar, kroz izjavu medijima dao povoda za sumnju da je prekršio zakonsku obavezu. Mada bi se Odbor mogao upustiti u dodatne provere istinitosti ove izjave i svega što iz nje proizlazi (na primer, proverom kod poreske uprave u vezi sa plaćanjem poreza na prihode od zakupnine), čini se da to uopšte nije neophodno radi utvrđivanja da li je prekršena obaveza iz Zakona o sprečavanju sukoba interesa. Sve dok nekom drugom svojom radnjom (zahtevom za objavljivanjem ispravke u medijima, izjašnjenjem Odboru u kojem bi ministar opovrgao istinitost svojih ranijih izjava ili ih pojasnio na odgovarajući način) ministar ne pokaže da podatak o prihodima nije tačan, trebalo bi smatrati kršenje obaveze podnošenja vanrednih izveštaja postoji, i to ne samo u prošlosti, već da se prestup ponavlja svakog meseca.

Eventualno pojašnjenje ministrovih navoda o ovom pitanju moglo bi da rezultira zauzimanjem pravnog stava Odbora, što je praktikovano ranije usled nedoumica oko značenja nekih drugih odredaba Zakona (kao što je na primer pravni stav Odbora u vezi sa obavezom prenošenja upravljačkih prava u privrednim subjektima u postupku gde je ispitivano da li je B. Đelić povredio zakonsku obavezu). U ovom slučaju moguće su razne situacije kod kojih može biti potrebno pojasniti obavezu funkcionera. Na primer, moguće je da ministar ostvaruje prihod od zakupnine na osnovu više ugovora, i da ni po jednom od tih ugovora nije dobio od jednom isplatu koja je viša od 10 prosečnih zarada u Republici. Za takve slučajeve bi Odbor mogao da utvrdi pravni stav koji bi precizirao obavezu funkcionera da podnose vanredne izveštaje.

Pošto ova eventualna povreda Zakona o sprečavanju sukoba interesa nije u vezi sa prethodne dve, ostaje nejasno zbog čega postupak po ovom pitanju nije pokrenut ranije, jer za tako nešto nije bilo prepreka. Naime, ove tvrdnje ministra su zabeležene u štampi pre gotovo pet meseci (npr. „Blic“ od 19. maja 2007).

Slučaj Ješić

Mišljenje a ne odluka

U vezi sa pitanjem da li funkcioner (predsednik opštine) sme da bude angažovan kao savetnik drugog funkcionera (potpredsednika Vlade), Odbor nije doneo odluku u postupku utvrđivanja odgovornosti za kršenje Zakona o sprečavanju sukoba interesa, već je dao mišljenje o primeni zakonskih odredbi. Zbog toga treba imati u vidu da odgovornost predsednika opštine Inđija, G. Ješića nije ni bila predmet utvrđivanja pred Odborom. Ovo mišljenje je dato na zahtev predsednika SO Inđija, Marijana Rističevića, i to u vezi sa angažovanjem g. Ješića koje je regulisano nedavno zaključenim ugovorom (od 1. oktobra 2007).

Poslovi savetovanja

Predmet pravne dileme koju je Odbor ovim mišljenjem rešavao jeste zabrana funkcionerima da obavljaju „poslove savetovanja fizičkih i pravnih lica“. U konkretnom slučaju, veza sa „poslovima savetovanja“ koji se pominju u članu 5 st. 2 Zakona uspostavljena je pre svega preko činjenice da je G. Ješić bio imenovan za savetnika potpredsednika Vlade B. Đelića. Zbog te činjenice, smatralo se nespornim da „poslovi savetovanja“ postoje ili mogu postojati u takvom odnosu, a nije bilo predmet utvrđivanja da li je G. Ješić te poslove zaista i obavljao.

Fizička i pravna lica koja se savetuju

Nešto više dilema moglo bi se javiti, a sudeći po navodima iz štampe, one su i postojale, u vezi sa pitanjem da li je u ovom ugovoru reč o savetovanju „fizičkih i pravnih lica“ koja se pominju u Zakonu. Odbor se na ovu pravnu dilemu ne osvrće u Mišljenju, valjda polazeći od toga da nema nikakve sumnje da svako savetovanje mora biti usmereno ka nekom fizičkom ili pravnom licu. U konkretnom slučaju, fizičko lice bi mogao biti potpredsednik Vlade, a pravno, šire posmatrano, državni organ (Vlada).

U tom smislu, ne bi se moglo reći da je Odbor u svom mišljenju išta pogrešio. Jezički gledano, odredba Zakona je neumoljiva i ne dopušta nikakve izuzetke. No, upravo zato što ne dopušta izuzetke, ta odredba postaje apsurdna u svom doslovnom značenju, pa je potrebno potražiti njen smisao. Ukoliko bi se pod ovu zabranu podvodilo svako „savetovanje“, onda bi funkcioner prekršio zakonsku zabranu čak i kada bi na primer, svojoj sestričini maturantkinji rekao: „nemoj da upisuješ Pravni fakultet, bolje se usmeri na učenje stranih jezika, za prevodioce uvek ima posla“. Ukoliko bi se pak „savetovanje“ vezivalo samo za formalne aranžmane (imenovanje, radni odnos, ugovorni odnos), onda bi van domašaja zakonske odredbe ostale situacije koje bi pod nju trebalo podvesti. Na primer, kada gradski funkcioner, na osnovu onoga što je stekao vršeći funkciju, uzme sebi za pravo da posavetuje svog prijatelja da zakupi neku gradsku parcelu, zato što se priprema odobrenje izgradnje velikog tržnog centra u blizini tog mesta, što će uticati na porast cene nekretnina.

Kada neka norma sadrži pravila u vezi sa čijom svrhom postoji pravna dilema, korisno je ispitati šta je bila namera zakonodavca. U obrazloženju predloga Zakona iz 2004, koje se odnosi na ovu odredbu, kaže se sledeće:

„Zabranom da se vrše poslovi savetovanja pravnih ili fizičkih lica onemogućava se "prodaja" znanja o sadašnjim ili predstojećim poslovnim prilikama, čime se sprečava da neka pravna i fizička lica, posredstvom javne vlasti (oličene u funkcioneru) steknu privilegovan položaj. Od zabrane su izuzeti samo narodni poslanici, poslanici i odbornici (član 5. stav 2. rečenica druga), jer način rada, odlučivanja i vrsta nadležnosti skupština čini koliziju gotovo nemogućom.“

Očigledno je dakle da je zakonopisac imao nameru da kroz ovu odredbu unese u pravni sistem zabranu koja je znatno užeg obima od onog koji proizlazi iz teksta Zakona. Primenjeno na konkretan primer g. Ješića, smisao zakonske zabrane nije ni u kakvoj vezi sa savetničkim angažovanjem koje je on imao, jednako koliko se jezičkim tumačenjem zakona dolazi do zaključka da je takvo angažovanje zakonom zabranjeno.

Pitanje nadoknade za savetnički posao

U zakonskoj zabrani se savetovanje fizičkih i pravnih lica ne vezuje za to da li je savetništvo plaćeno ili nije. Takvo rešenje se čini opravdanim, jer omogućava da se zabrana sprovede i u slučajevima kada bi bilo teško utvrditi da li je funkcioner dobio nešto za „prodaju znanja“. U jednom od najznamenitijih slučajeva iz početne faze sprovođenja Zakona o sprečavanju sukoba interesa pitanje nadoknade je ipak igralo veoma važnu ulogu. Možda će se neko setiti slučaja bivšeg pomoćnika ministra finansija koji je ujedno bio i konsultant javnog preduzeća, i za to ostvarivao solidnu nadoknadu tokom nekoliko meseci. Taj slučaj nije dobio svoj epilog pred Odborom, zato što je odmah po objavljivanju podataka u medijima, na predlog ministra, Vlada razrešila njegovog pomoćnika. Osnovna teza u osporavanju tog ugovornog angažovanja tada nije bila korist koju po osnovu ovog angažmana ostvaruje javno preduzeće, već pitanje da li na ovaj način funkcioner dolazi do dodatnih prihoda na neprimeren način.

Koja funkcija je relevantna?

Budući da Goran Ješić obavlja i funkciju predsednika opštine Inđija i poslanika u skupštini AP Vojvodine, Odbor se osvrnuo i na moguću dilemu da li ima mesta primeni izuzetka, to jest mogućnosti da se g. Ješić posmatra kao poslanik i da mu se po tom osnovu dopusti mogućnost da radi i kao savetnik. Mišljenje Odbora je nesumnjivo ispravno – za primenu zakonske zabrane nije od značaja obavljanje poslaničke funkcije, već se ona utvrđuje na osnovu obavljanja funkcije predsednika opštine.

U vezi sa ovim pitanjem treba reći da je inače veoma sporno da li predsednik opštine uopšte sme da bude narodni poslanik, poslanik ili odbornik. Naime, Zakon dopušta funkcioneru da prihvati drugu funkciju uz odobrenje organa koji ga je izabrao, imenovao ili postavio na (prvu) funkciju. Međutim, kada su funkcioneri izabrani neposredno od strane naroda, takav organ ne postoji. Takva situacija može imati sledeće implikacije: a) to što nema organa koji takvu saglasnost može dati tumači se tako da od naroda izabrani funkcioneri uopšte ne smeju prihvatiti drugu funkciju; b) to što nema organa koji takvu saglasnost može dati tumači se tako da se druga (i treća, četvrta) funkcija mogu obavljati bez ičije saglasnosti. Odbor za sada nije osporavao ovaj vid kumulacije funkcija.

Odbor se poziva u svojem mišljenju na jedan drugi princip koji na žalost nije našao adekvatno mesto u tekstu Zakona o sprečavanju sukoba interesa. Taj je princip opisan kroz sledeće rečenice u Mišljenju: „Opšti interes zahteva da funkcioner svojim javnim obavezama posveti onoliko vremena i pažnje koliko je neophodno za savesno i odgovorno obavljanje funkcije. Jedna od formalnih garancija za postizanje ovog cilja je izbegavanje drugih poslova koji su organizaciono konkurentni.“

Mišljenja i postupci

Po svemu sudeći moglo bi se reći da je Odbor dobro postupio time što je prvo doneo mišljenje, a ne pokrenuo postupak protiv funkcionera. Odbor je mogao da krene tim putem zato što je do njega došao „zahtev za davanjem mišljenja“ a ne „prijava zbog kršenja zakona“. Inače, situacija je zaista takva da je kod funkcionera mogla stvoriti zabludu da je njegovo ponašanje dozvoljeno, i ako sporni ugovor zaista bude ubrzo raskinut, biće otklonjen i glavni razlog za pokretanje postupka.

G. Ješiću u ovom slučaju ne treba zameriti što je postao savetnik već što pre nego što je to učinio nije zatražio mišljenje od Odbora. Mogućnost (možda čak i obaveza – član 11 st. 2) da se savet traži postoji i treba je koristiti, kako bi se izbegle docnije neprijatnosti, a pažnja i Odbora i javnosti usmerila na slučajeve stvarnih i opasnijih oblika sukoba interesa.

Umesto zaključka

Kao što se iz prethodne analize može videti, u vezi sa primenom Zakona o sprečavanju sukoba interesa postoji jako mnogo stvari o kojima se može i mora govoriti. Ova rasprava je utoliko potrebnija zato što se već godinama pripremaju izmene Zakona, pa bi trebalo proveriti ne samo sprovođenje, već i smislenost pojedinih rešenja pre nego što se pristupi eventualnim promenama. Na žalost, iako se zakon primenjuje već tri godine, mnoge dileme još uvek nisu ni otvorene. Odluke, mišljenja i stavovi Odbora su značajan izvor saznanja za pokretanje takvih rasprava, a i ovaj tekst ima istu svrhu.