Zaštita žrtava korupcije

Valjda nikog više ne iznenađuje to što se skupštinska rasprava na temu jedne veoma važne antikorupcijske konvencije pretvorila u poligon za optužbe u vezi sa stvarnim ili izmišljenim slučajevima korupcije u Srbiji. Sve bi to bilo manje bolno da sama Skupština nema pred sobom pregršt neobavljenog posla koji mora da uradi zbog sprovođenja Ustavnog zakona i da nije reč o aktima koji treba da dovedu do ozbiljnih reformi antikorupcijskog zakonodavstva u zemlji.

Dodatni protokoli uz Krivičnopravnu konvenciju Saveta Evrope donose državama obavezu da se sankcionišu podmićivanje arbitara i porotnika, što je po našem Krivičnom zakonu i do sada bilo moguće sankcionisati. Znatno je bitnija Građanskopravna konvencija o korupciji, koju su predstavnici naše države potpisali pre više od dve godine i koja je usled raznih okolnosti (raspad državne zajednice, raspuštanje republičke skupštine), i pored toga što se oko nje Ministarstvo pravde i u prošlom i u sadašnjem mandatu aktivno angažovalo, tek sada došla na dnevni red zakonodavnog tela radi ratifikacije.

Poštovanje ove konvencije biće predmet razmatranja GRECO (Grupa zemalja za borbu protiv korupcije). Iako relativno spor, mehanizam koji primenjuje GRECO pokazao se u praksi kao uspešan u obezbeđivanju da zemlje isprave manjkavosti svoje regulative u skladu sa izdatim preporukama. Treba takođe imati u vidu da je ova konvencija i sastavni deo acquis communitaire, tako da se njena primena može ceniti i u okviru procesa pridruživanja EU.

Ova konvencija vuče koren iz dugogodišnjih napora organa Saveta Evrope da se osmisle mehanizmi za borbu protiv korupcije i u krivičnom i u građanskom pravu. Njenom sačinjavanju prethodila je analiza propisa koji se primenjuju u pojedinim zemljama, a formulisane obaveze predstavljaju minimum onoga što države potpisnice treba da postignu. To zapravo znači konvencija ne dolazi ni u Srbiju na „prazan teren“, već da postojeće norme treba mestimično dopuniti a samo u manjem broju slučajeva izraditi potpuno nove.

Svrha ove Konvencije određena je njenim uvodnim članom: da svaka država u svojim unutrašnjim pravom obezbedi delotvorna pravna sredstva za one koji pretrpe štetu kojoj je korupcija uzrok, kako bi oštećeni mogli da odbrane svoja prava i interese, uključujući i mogućnost da dobiju naknadu štete. Konvencija sadrži i definiciju korupcije, kojom su obuhvaćena krivična dela primanja i davanja mita kakva poznaje naše zakonodavstvo ali i više od toga. Pod korupcijom se smatra traženje, nuđenje, davanje ili primanje, posredno ili neposredno, mita ili kakve druge neopravdane koristi ili stavljanja u izgled da se stekne takva korist koja remeti pravilno izvršavanje neke dužnosti ili ponašanje koje se traži od primaoca mita, neopravdane koristi, odnosno lica kojem je sticanje takve koristi stavljeno u izgled. Takva definicija omogućava primenu konvencije na korupciju u privatnom i u javnom sektoru, kao i na međunarodnom planu.

Naknada štete koja se pruža oštećenima mora biti puna i može se odnositi na stvarnu štetu, izmaklu dobit i nematerijalnu štetu. Kako se u obrazloženju Konvencije navodi, pravo na naknadu štete ne sme biti ograničeno nekim maksimalnim iznosom, već visinom štete u konkretnom slučaju, naravno, ukoliko su prethodno ispunjeni uslovi da se takvo pravo stekne. Ti uslovi su sledeći: 1: da je tuženi počinio ili odobrio čin korupcije, ili da je propustio da preduzme razumne mere kako bi sprečio čin korupcije. 2. da je tužilac pretrpeo štetu 3. da postoji uzročna veza između čina korupcije i štete. Pravo na naknadu štete se umanjuje ili uskraćuje ukoliko je oštećeni svojom krivicom doprineo njenom nastanku ili povećanju.

Drugim rečima, osim onoga ko je u korupciji učestvovao odgovornost za štetu le­ži i na poslodavcu počinioca, čija organizacija nije bila dobra, ili koji nije preduzeo odgovarajuće mere nadzora nad zaposlenima. Odgovornost počinilaca treba da bude solidarna, čime se oštećenom daje za pravo da punu štetu nadoknadi ma od koga od njih, ili od svih zajedno do punog iznosa.

Odgovornost države kao nesavesnog poslodavca za štetu zbog korupcije njenih službenika je posebno određena. Sa jedne strane, nije potrebno dokazivati da država nije preduzela odgovarajuće mere nadzora kako bi korupciju sprečila. Sa druge, samim zemljama potpisnicama je ostavljeno da predvide postupak pomoću kojeg će oštećeni doći do naknade štete. Ono što ovu odredbu Konvencije razlikuje od sadašnjeg zakonodavstva u Srbiji jeste to da taj postupak mora da bude „odgovarajući“, što će svakako jednog dana biti procenjivano u smislu praktičnih iskustava u primeni propisa. Time se ne dira u pravo oštećenog da tuži korumpiranog službenika, niti u pravo države koja nadoknadi štetu da taj iznos potražuje od krivca (korumpiranog službenika).

Pitanje naknade štete može biti posebno značajno u sferi javnih nabavki, privatizacije i drugih postupaka u kojima se vrši izbor između više ponuda. Adekvatna primena ove Konvencije obezbediće da onima, kojima je usled korupcije izmakla dobit zato što je izabran drugi ponuđač na tenderu, bude nadoknađen taj gubitak u punom iznosu.

Konvencija obavezuje države da oštećenima omoguće najmanje tri godine od saznanja za čin korupcije i počinioca da pokrenu postupak, s tim da se postupak ne može povesti ako je prošlo više od deset godina od tog događaja.

Ugovori koji su zaključeni tako da se njima omogućava korupcija ili na koji je ugovorna strana dala pristanak zbog čina korupcije predmet su posebne pažnje. Kod prve kategorije ugovora traži se da oni budu ništavi, što je uobičajeno rešenje kad god se ugovor zaključuje radi ostvarenja nečeg nezakotog. U situacijama kada neka ugovorna strana zaključi ugovor zbog čina korupcije, treba da joj stoji na raspolaganju pravo da pred sudom zahteva poništenje takvog ugovora. Konvencija ne obavezuje države da i trećim licima omoguće da traže poništavanje takvih ugovora, ali ostavlja prostora da se i takvo pravo predvidi unutrašnjim zakonodavstvom.

Konvencija predviđa i zaštitu „duvača u pištaljku“, istina veoma ograničenu. Zaštita se odnosi samo na one zaposlene koji, imajući opravdane razloge da sumnjaju u korupciju takve sumnje iznesu pred odgovorna lica (npr. prijave policiji slučaj). Takvi se zaposleni moraju zaštititi od svake neopravdane kazne (otkaz, premeštaj i slično). Ukoliko zaposleni informacije o korupciji prosledi medijima, takva zaštita mu se ne mora pružiti. Naravno, svaka država može da ide i preko ovih minimalnih standarda koji su postavljeni Konvencijom. Ovde treba napomenuti da je zaštita službenika koji upozore na korupciju već postala naša međunarodna obaveza. Naime, GRECO je to od Srbije zatražio da uradi jula 2006 – te godine, a o napretku u ispunjenju te i drugih obaveza država mora da izvesti do kraja ove godine. Međutim, do sada nisu preduzeti koraci koji bi vodili ka ispunjenju ovog cilja, a s druge strane svakodnevno saznajemo za nove slučajeve službenika koji su svoju hrabrost platili otkazom ili premeštanjem na lošija radna mesta.

Propisi o računovodstvu i reviziji su predmet ove konvencije utoliko što se od država potpisnica traži da preduzmu potrebne mere kako bi godišnji izveštaji preduzeća bili izrađeni na jasan način i sadržali tačan i pošten prikaz finansijskog poslovanja. Uloga revizora (unutrašnjih i spoljnih) u borbi protiv korupcije se naglašava, i traži se da revizija bude takva da potvrđuje da godišnji izveštaji privrednih društava pružaju tačan i pošten prikaz njihovog finansijskog poslovanja i svih aspekata njihove finansijske situacije.

Konvencija se osvrće i na pojedine delove postupka pred sudom, pa se tako nalaže da se predvide delotvorni postupci za pribavljanje dokaza u građanskom postupku. U obrazloženju ove odredbe se navodi da to ne znači obavezu uspostavljanja posebne procedure za pribavljanje dokaza u slučajevima koji imaju za predmet korupciju, niti premeštanje tereta dokazivanja na tuženog. Stoga će ispunjenost ove obaveze biti procenjivana u smislu delotvornosti sistema za pribavljanje dokaza u parnicama uopšte. Takođe, Konvencija se osvrće i na potrebu postojanja privremenih mera koje izdaje sud, a koji su potrebni radi očuvanja prava i interesa stranaka tokom sudskog postupka. Te mere bi imale za cilj pre svega da se obezbedi da tuženi tokom trajanja sudskog postupka ne prenese svoju imovinu, koja bi mogla da posluži za naknadu štete, na treća lica.

U današnjem svetu poseban značaj ima međunarodna saradnja u borbi protiv korupcije, s obzirom na njenu raširenost u međunarodnim poslovnim transakcijama. I kod ove odredbe ispunjenost obaveza će se ceniti prema delotvornosti saradnje koje pojedine države ostvaruju u vezi sa građanskopravnim postupcima. Saradnja se odnosi naročito na dostavljanje isprava, pribavljanje dokaza u inostranstvu, priznavanje i izvršenje stranih presuda, pitanja troškova postupka. Pri tom se Građanskopravna konvencija poziva na poštovanje drugih međunarodnih dokumenata koji se posebno bave pitanjima međunarodne saradnje. Iako se ne traži da države potpisnice pristupe i tim posebnim sporazumima o međunarodnoj saradnji, delotvornost, kao ključ za procenu ispunjenosti obaveze biće cenjena upravo s obzirom na mehanizme koji se tim sporazumima predviđaju.

Očigledno je dakle da promene koje treba izvršiti nakon ratifikovanja Građanskopravne konvencije neće biti nimalo kozmetičke prirode. Zbog toga je velika šteta što se parlamentarna debata o ovom aktu ne koristi za to da se narodni predstavnici već sada rasprave o izazovima koji ih očekuju na putu njene realizacije.