Senka na evropskom putu

Najnoviji Izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije za 2007. godinu, u okviru procesa Stabilizacije i pridruživanja, predstavlja objektivan i nadasve relevantan pokazatelj kakvo nam je „prolazno vreme” na putu ka Evropskoj uniji.

U svom izveštaju, Evropska komisija je istakla borbu protiv korupcije kao jedno od najvažnijih pitanja. U Izveštaju se doslovno kaže:

«Opšte uzev, korupcija ostaje široko rasprostranjen i ozbiljan problem u Srbiji. Dometi u suzbijanju korupcije u Srbiji su vrlo ograničeni. Iako su normativne pretpostavke stvorene, neophodan je sistemski pristup borbi protiv korupcije koji zahteva odgovarajuće kapacitete institucija koje su njeni nosioci.

Regulatorna i nezavisna tela još uvek nisu dovoljno razvijena da obezbede efikasno praćenje i primenu regulative. Neophodne su reforme na republičkom kao i na nižim nivoima vlasti da bi se stvorila nepristrasna, odgovorna i efikasna javna administracija zasnovana na profesionalizmu.

Izostala je praktična primena strateških opredeljenja za borbu protiv korupcije. Takođe nisu primenjene ni preporuke Grupe zemalja za borbu protiv korupcije Saveta Evrope. Nije uspostavljen okvir neophodan za praćenje regularnosti javnih nabavki, privatizacije i javnih rashoda baziran na konceptu «provere i ravnoteže» («checks and balances»), što održava rizik od korupcije na visokom nivou.

Sveobuhvatan sistem provere, koji se sastoji od interne i eksterne revizije, još uvek nije uspostavljen. To je osnovni razlog zašto još uvek nije stvoren sistem kontrole javnih izdataka koji bi sprečio sistemsku korupciju na njenom izvoru».

Opšte preporuke jasno ističu dobro poznatu pojavu u nekad tranzitornim evropskim zemljama da antikorupcijski propisi i instucije niču kao pečurke posle kiše kako proces integracije u EU odmiče. Formalna priroda ovog procesa svedoči da su se zemlje odlučivale na ove korake pre svega da bi zadovoljile preporuke EU i da u zamenu dobiju „zeleno svetlo” za pridruživanje.

Ovako iznuđeni potezi nisu imali uporište u istinskoj spoznaji da je efikasna borba protiv korupcije kroz izgradnju institucija zaista neophodna društvu, što je osnovni uzrok ograničenosti dometa u suzbijanju korupcije. Otuda imamo slučajeve da su zemlje poput Bugarske i Rumunije, iako članice EU, po stepenu korupcije blizu ili čak prednjače u odnosu na Srbiju koja tek što je parafirala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

EU je, sasvim izvesno, već postala sasvim svesna štete koju trpi društvo u jednoj zemlji kada se na tako važan problem kao što je korupcija „zažmuri na jedno oko” zarad drugih političkih ciljeva i interesa i koju ona sobom „nosi u miraz” novoj porodici kojoj pristupa čime to postaje zajednički problem evropske porodice koji se munjevito širi oslobođenim tokovima kapitala, rada i roba. Zato su novu grupu zemalja koje treba da postanu članice EU, u koju spada i Srbija, sačekali strožiji kriterijumi pri oceni dometa borbe protiv korupcije i zahtevi koje treba da ispuni.

Čitajući Izveštaj EK, teško je oteti se utisku da on veoma liči na izveštaje koji su pisani, tokom protekle decenije, za centralnoevropske zemlje i koji su jasno pokazivali da se institucije prave „pro forma”, sa očekivanjem da nikada ne počnu da rade. Ta naivna zamisao bivala je raspršena kako je postajalo jasno da se odsupanje od važećih evropskih standarda može razrešiti samo na jedan način – tako što će se nacionalna praksa prilagoditi evropskim standardima, a ne obrunuto. Stoga se pozicija zemalja počela određivati prema dinamici prilagođavanja, ali onog u realnoj sferi života, a ne „na papiru”.

Dve se preporuke, sadržane u opštem delu koji govori o korupciji, izdvajaju kao vodeće:

Prvo, ističe se značaj onih koji propise sprovode u život, a to je državna administracija (službenici državne uprave), kao i neophodnost jačanja njihove nezavisnosti, odgovornosti i profesionalizma.

Drugo, ističe se nužnost uspostavljanja celovitih, zaokruženih sistema kontrole u oblastima kao što su: privatizacija, javne nabavke itd. Efikasno funkcionisanje sistema kontrole javnih finansija nužno podrazumeva: a) koordinirano delovanje interne i eksterne revizije i b) princip «provere i ravnoteže» po kome postoji adekvatna „podela posla” između kontrolnih institucija koje uzajamno mogu da provere i jedna drugu i da reaguju na eventualni propust.

Stručnjaci Evropske komisije izvode jasan i nedvosmislen zaključak: samo na ovaj način se može sprečiti sistemska korupcija na njenom izvoru.

Pogledajmo sada kako Evropska komisija ocenjuje kontrolne mehanizme u dve uže, ali veoma važne oblasti - javnim finansijama i javnim nabavkama.

«U Srbiji još uvek ne postoji sveobuhvatan sistem kontrole javnih finansija (Public Internal Financial Control - PIFC). Srbija tek treba da uspostavi i razvije integralan i koordiniran sistem interne i eksterne kontrole u oblasti javnih finansija koji će se bazirati na sveobuhvatnoj institucionalnoj reformi i izgradnji kapaciteta. Iako su zakonski preduslovi za rad Državne revizorske institucije još ranije stvoreni, ona još uvek nije počela sa radom.

Srbija je preduzela prve korake ka uspostavljanju sistema kontrole javnih rashoda, ali joj predstoji veliki posao kako bi zadovoljila zahteve Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i prioritete Evropskog partnerstva.»

Preporuke iste, samo konkretizovane za oblast javnih finansija: izgraditi sistem interne i eksterne revizije u čijoj će osnovi biti jake institucije, a pre svega Državna revizorska institucija (DRI). Teškoće oko uspostavljanja DRI dobro oslikavaju sve probleme sa kojima se nove institucije suočavaju. Iako je DRI formirana sa zakašnjenjem od godinu i po dana, u odnosu na zakonom predviđeni rok, čime smo se našli na začelju balkanskih zemalja, ova institucija još uvek nije dobila prostor za rad. Ostavljena bez kancelarija, jasno je koliko se od nje može očekivati da (ne)radi. Kao što je jasno zašto u Izveštaju stoji da nas čeka dug put dok se, u oblasti kontrole javnih finansija, ne dostignu standardi Evropskog partnerstva.

Slične se ocene mogu pročitati i za oblast javnih nabavki.

«U Srbiji je, u oblasti javnih nabavki, načinjen mali napredak, s obzirom da Zakon o javnim nabavkama nije izmenjen kako bi se otklonile postojeće neusklađenosti u odnosu na evropsku regulativu, kao što je, na primer, neadekvatna definicija naručilaca.

Kapaciteti Uprave za javne nabavke su vrlo ograničeni što predstavlja prepreku za efikasno izvršavanje zadataka predviđenih Zakonom.

Uprava je pripremila strategiju razvoja sistema javnih nabavki, ali je izostala njena primena, pre svega u smislu uspostavljanja sistema interne i eksterne provere (Državna revizorska institucija), čime su povećani rizici da se ugrozi izgradnja efektivnog i nediskriminatornog sistema javnih nabavki.

Ove negativne tendencije su, u izvesnoj meri, kompenzirane profesionalizmom onih koji rade u institucijama nadležnim za javne nabavke.

Sistem javnih nabavki je nedovoljno razvijen, te je neophodna izgradnja ne samo u regulatornom, već i u administrativnom pogledu. U tom smislu, potrebno je da Srbija uloži značajne napore ne samo u pravcu unapređenja regulative, već još više na podizanju institucionalnih kapaciteta.»

Sistemski pristup koji obuhvata nekoliko dobro koordiniranih regulatornih organa, nasuprot sadašnjem parcijalnom, oslonjenom na samo dve institucije, na kome se istrajava, jedini može dovesti do izgradnje efikasnih i nediskriminatornih javnih nabavki, kao što je istaknuto najpre u „Polaznim osnovama strategije za unapređenje javnih nabavki” 2006. godine, a zatim i u Izveštaju EK 2007. Napredak je moguć ako bude postojala iskrena politička podrška razvoju institucija u ovoj oblasti, kao i jačanju nepristrasnosti i profesionalizma službenika za javne nabavke. U suprotnom, javne nabavke će biti samo senka moćnih.