Kontrola javnih nabavki

Neke od nedavnih izjava državnih funkcionera ukazuju na plan Vlade da se, tokom ove jeseni, intenzivira rad na izradi novog Zakona o javnim nabavkama, te da se može očekivati da se nađe na dnevnom redu jesenjeg zasedanja Narodne skupštine. To je dobar povod da se podsetimo na najvažnije probleme u ovoj 2 milijarde evra vrednoj oblasti, kao i na načine na koje su ove probleme svojevremeno rešavale visoko razvijene evropske zemlje.

Sama potreba za uređivanjem kupovine od strane države nastala je davno kada je uočeno da se pojedinci bitno drugačije ponašaju kada kupuju za sebe svojim novcem nego kada kupuju za nepoznatog kupca njegovim novcem. Naime, kada kupujemo svojim novcem mi se ponašamo ekonomski racionalno što podrazumeva da obiđemo više ponuđača kako bismo pronašli što kvalitetniji proizvod za novac koji imamo na raspolaganju. Međutim, kada kupuje za nepoznatog njegovim novcem, čovek postaje manje štedljiv i efikasan, ukoliko od toga nema neposrednu ličnu korist. U nekim slučajevima kupovina za drugog može da se pretvori i u ličnu korist samu po sebi, a da toga onaj čijim se novcem kupuje i ne bude svestan. Da bi država izašla na kraj sa ovakvim obrascem ponašanja, morala je da smisli niz pravila po kojima će se kupovati za njene potrebe novcem poreskih obveznika, a čiji je osnovni smisao da u što je moguće većoj meri natera one koji nabavljaju za njene potrebe da se ponašaju onako kao kada kupuju za svoj novac. Tako su u Velikoj Britaniji pre skoro dva veka stvorena osnovna pravila javnih nabavki, dok je Kraljevina Srbija 1913. godine dobila prvi zakon koji je uređivao način kupovine za državu.

Koja su glavna ograničenja javnih nabavki u Srbiji 2007. godine? Kao prvo, najčešće se kao glavni kriterijum za ocenjivanje i izbor ponuda koristi cena. To je najlakši kriterijum jer ga je lako kvantifikovati i najjednostavniji je za primenu i vršenje poređenja. Efekat je da se nabavljaju dobra, usluge i radovi po sve nižim cenama, ali i sve slabijeg kvaliteta, što je suprotno osnovnoj potrebi države da nabavlja što kvalitetnije proizvode, usluge i radove koje će stavljati na raspolaganje svojim građanima za njihov novac. Korist od ušteda koje se, po pravilu, ostvaruju kada je cena glavni kriterijum dodatno je umanjena velikim razlikama u cenama po kojima se istovrsni predmeti nabavki kupuju. Tako je, u 2006. godini, prema evidenciji Uprave za javne nabavke, litar pasterizovanog mleka sa 2,8% mlečne masti jedan naručilac plaćao 30 din/litar, a drugi naručilac 39 din/litar. Štaviše, isti dobavljač je jednom naručiocu prodavao ogrev za 3000 din/m3, a drugom ogrev identičnih karakteristika za 3500 din/m3, usluge bojenja zidova i plafona poludisperzivnom bojom bez prethodnog gletovanja plaćane su kod jedne nabavke 95 din/m2, a kod druge 150 din/m2 itd.

Pored toga, u poslednje dve godine uočljiv je pad discipline u javnim nabavkama. U 2003. godini, Uprava za javne nabavke reagovala je u osamdesetak slučajeva kršenja Zakona, svega šest slučajeva je tužilac uzeo u razmatranje, a nijedan slučaj nije dobio sudski epilog. Sve je veći broj slučajeva pred Komisijom za zaštitu prava i sve je veći broj postupaka koji se delimično ili u celini poništava. Rezultat je da javne nabavke traju po pola godine i više, uz ogroman i nepotreban utrošak vremena i novca.

Pad discipline ogleda se i u tome što naručioci opstruiraju rad Komisije za zaštitu prava odbijajući da dostave konkursnu dokumentaciju ili time što ne poštuju odluke Komisije, stavljajući tako sebe iznad zakona. Razlog: nema efikasne provere regularnosti poslovanja naručilaca i sankcionisanja neregularnosti. Takođe, neretko se dešava da naručioci na svoju ruku nabavljaju, ne poštujući Zakon uopšte ili se samovoljno izuzimajući od njegove primene, a što se jedino može utvrditi proverom od strane budžetske inspekcije i nezavisne eksterne revizije.

Stoga je primarni cilj unapređenja sistema javnih nabavki u narednom periodu da se uvede efikasna provera kako prošlog, tako i tekućeg poslovanja naručilaca od strane eksternih organa: budžetske inspekcije i Državne revizorske institucije (DRI). Za razliku od Uprave za javne nabavke, ove institucije su nadležne da vrše proveru „na terenu“ koja jedina ima smisla jer se samo tako može utvrditi gde stvarno stanje odstupa od onog „na papiru“.

U Velikoj Britaniji i Irskoj, 2000. godine osnovana su tela koja, po poslovima koji su im dodeljeni, odgovaraju našoj Upravi za javne nabavke (u Irskoj to je Government Contracts Committee, a u Velikoj Britaniji Office of Government Commerce) i koja su, u početku, kao i kod nas imala kontrolnu ulogu kroz davanje mišljenja. Međutim, praksa je vrlo brzo pokazala da je potpuno neprimereno očekivati da se jedno ovakvo telo bavi pojedinačnim slučajavima u jednom visoko decentralizovanom i razuđenom sistemu; konkretno, u Srbiji postoji 12.000 naručilaca koji svakoga dana zaključe oko 2.000 ugovora. Stoga su i Velika Britanija i Irska, posle dve godine, napustile koncept po kome se ova tela bave konkretnim slučajevima i na taj način ostvarivala neku vrstu kontrolne uloge. Danas se u ovim zemljama kontrolna uloga u oblasti javnih nabavki odvija isključivo preko sistema interno-eksterne revizije, a uprave imaju ključnu ulogu u razvijanju sistema javnih nabavki, bave se pitanjima od zajedničkog značaja i pripremaju dokumenata i procedure koji su visoko standardizovani i unifikovani za sve naručioce stvarajući tako neophodne alate za sprovođenje interno-eksterne provere od strane nadležnih institucija.

Za uspostavljanje nediskriminatornog sistema javnih nabavki neophodno je uspostaviti efikasnu eksternu proveru poslovanja naručilaca i u okviru nje posebno segmenta javnih nabavki. U Sloveniji koja ima uzornu Državnu revizorsku instituciju čim se utvrdi teži oblik kršenja dobrog poslovanja kod naručioca, a koji se ne otkloni u predviđenom roku od 30-90 dana, od nadležnog organa se traži da razreši dužnosti direktora kao odgovorno lice i o tome se obaveštava Vlada, Narodna skupština i javnost. Pored toga, efikasno sankcionisanje kršenja propisa iz oblasti javnih nabavki pred sudovima značajno bi doprinelo jačanju discipline uz snažan odvraćajući efekat. U suprotnom, ako prijave za kršenje propisa u ovoj oblasti i dalje budu završavale „u fiokama“ trend slabljenja discipline će se samo nastaviti.

Drugo ključno „usko grlo“ sistema javnih nabavki u Srbiji jeste nedovoljna motivisanost i osposobljenost službenika koji realizuju javne nabavke. Naime, poslovi nabavki se najčešće dodeljuju službenicima na ad hoc osnovi, bez da su uključeni u planiranje nabavki i praćenje njihove realizacije. Kao posledicu imamo da službenici na svoje učešće u komisijama za javne nabavke gledaju kao na svojevrsnu „kaznu“ u vidu privremenog dodatnog posla. Pošto su, po pravilu, zaduženi samo za sprovođenje postupka izbora najpovoljnije ponude, a ne i za praćenje kako se ugovor realizuje, kod velikog broja naručilaca se javlja situacija da se ugovorne obaveze ne poštuju na štetu naručilaca, a da niko pravovremeno ne reaguje na to aktiviranjem garancije za dobro izvršenje posla i raskidanjem ugovora. Na taj način ugovori koji se ne poštuju ostaju na snazi sa značajnim negativnim efektima po naručioca.

Iskustva evropskih zemalja koje su razvile efikasne javne nabavke pokazuju da je ključni preduslov unapređenja javnih nabavki da se oni koji ih realizuju motivišu i osposobe da valjano obavljaju taj posao. Kao prvo, službenici kojima se poverava realizacija javnih nabavki moraju da budu uključeni u proces od početka do kraja, tj. od planiranja javnih nabavki, pa sve do praćenja realizacije ugovora i da reaguju čim dođe do odstupanja na štetu naručioca. Takođe mora im se obezbediti odgovarajući profesionalni status, obuka i usavršavanje za obavljanje ovih poslova. Drugim rečima, neophodno je uvesti profesionalizaciju u oblasti javnih nabavki. U suprotnom i najbolje napisan Zakon, ukoliko nisu adekvatno osposobljeni oni koji ga primenjuju u život, neće moći da da značajnije pozitivne efekte.

Nadamo se da će 2008. godinu obeležiti početak primene suštinski novog koncepta javnih nabvaki u Srbiji čime bismo, u konceptualnom pogledu, uhvatili korak sa visoko razvijenim evropskim zemljama, poput Velike Britanije, Irske i dr. Naravno, svaki značajan evolutivni pomak nosi sobom i srazmerne otpore i samim tim rizike da nerazumevanje ili parcijalni interesi odnesu prevagu.